“基本解決執行難”的法理思考

【摘 要】 回望全國各地法院在攻堅“基本解決執行難”過程中的種種考評舉措，文章指出存在著兩種側重點不同的評估考核思路，即實體正義考核思路和程序正義考核思路，進而對這兩種考核思路在實踐中的實施效果以及存在的缺陷進行了分析，并得出結論：過于強調實體正義與程序正義中任何一方都是不完整的，而把程序正義和實體正義統一起來，既是更深層次把握執行工作規避的需要，也有助于人民法院在下一階段更平衡、可持續地提升執行工作。

【關鍵詞】 基本解決執行難;實體正義;程序正義

2019年3月，周強院長在最高人民法院工作報告中指出“用兩到三年時間基本解決執行難問題”這一階段性目標已經如期實現。回望全國各地法院在攻堅“基本解決執行難”過程中的種種考評舉措，尤其是對比最高人民法院督導全國各地人民法院執行工作時反復強調的“三個90%、一個80%”核心質效指標與社科院第三方評估課題組在評估過程更注重“規范辦案”的差異，[1]筆者發現這兩種判斷人民法院是否基本解決了執行難的評估思路，其實折射出不同評判者對正義內涵的不同理解。在最高人民法院看來，是否基本解決了執行難，核心質效指標無疑是最重要最根本的指標，具有“一票否決”的地位。[2]而在社科院第三方評估課題組在赴各省進行實地評估并與各地法院交流時，則表達了更看重的是人民法院是否“規范辦理”執行案件的意見傾向。[3]本文在分析兩種不同考評思路在考評實踐中面臨的種種考評盲區的基礎上，結合實體正義和程序正義各自的法律內涵及價值，對下一階段人民法院執行工作的努力方向作出探討。

一、兩種評估思路

2018年11月上旬，社科院第三方評估課題組抵達湖北，對湖北法院執行工作進行第三方評估。根據湖北省高級人民法院的反饋，社科院第三方評估課題組在實際評估時，更注重通過查閱卷宗，核實法院的案件辦理流程是否規范、執行權力是否規范行使，如保全是否及時、是否依法發出了報告財產令、是否對拒不申報及申報不實者進行法律制裁、是否在法定期限內發起網絡查控等等。顯然，第三方評估課題組更傾向于采取一種“程序正義”的標準去檢驗、去衡量人民法院是否實現了基本解決執行難的目標，這一評估思路的路徑是：如果一個法律結果形成的程序和過程具有正當性，那這些程序和過程所達至的法律結果也必具有正當性。而對于此前法院系統內部反復強調的“三個90%、一個80%”等核心指標，據湖北省高級人民法院介紹，第三方評估課題組并沒有做更多的要求。

相反，從最高人民法院對各地法院執行工作的督導來看，“三個90%、一個80%”等一系列指向執行案件辦理結果的核心指標顯然擺在了更重要的位置。在最高人民法院一份關于第三方評估指標體系的調整說明的通知中，最高人民法院明確提出了“為了回應人民群眾對執行案件辦理結果的關切，提高了執行質效指標的權重，并增加了執行完畢率等關鍵質效指標”，并進而提出終本案件合格率、有財產可供執行案件法定期限內實際執結率、信訪辦結率三個核心指標具有“一票否決”的作用。[4]在2018年11月29日召開的全國法院“基本解決執行難”視頻會議上，周強院長再次強調要依法公正高效辦理執行案件，確保“四個90%、一個80%”的核心指標。細讀上述核心指標，除終本合格率外，其余各項基本上都是指向案件辦理的結果，是一種對法律結果的追求，強調的是民事權利的實現，這無疑是一種實體正義理念的折射。

二、兩種評估思路各自面臨的實踐問題

民事執行權，究其本質，就是運用國家強制力去實現一種私權。民事執行制度的基本功能就在于實現從“觀念上形成權利”到“事實上實現權利”的轉變。從這一基本功能來看，民事執行權、民事執行制度存在的依據就在于其能夠實現一種結果上的“實體正義”。

但從當前的民事執行實踐來看，實體正義的實現絕非易事。在民事執行中，有些被執行人通過將財產登記到其他人名下，隱匿財產、規避執行，而無論是申請執行人還是法院，都很難取得這些被執行人隱匿財產的證據，正如那句老話：一人藏得巧，千人難尋找。這些惡意逃避法律義務的“老賴”，不乏過得衣食無憂者，而申請執行人則不得不蒙受債權受償無望的損失，從實體正義的角度來看，這樣的結果無疑是一種不正義。但這樣社會現象的存在，恰恰說明在執行領域實現“實體正義”的道路何其漫長。這其中涉及立法部門對被執行人無履行能力的認定，如何識別、打擊轉移財產的行為，失信聯合懲戒的推廣等相關社會制度的構建。從這些角度分析，要實現“誠實地生活，不去傷害他人并給予每個人應得之物”即各得其所的實體正義，難度非常大。

與此同時，對實際執結率指標的考核，也誘發了一些新的問題，如部分法院開始延緩立案、推遲立案，或者動員權利人放棄部分權益、以達到通過執行完畢方式結案的目的，或者只對那些有可能執行到位的案件立案，對那些無法執行到位的案件直接不受理，或者先執后立，無法執行到位就不立案等等。這些實踐中的錯誤做法既損害了申請人的利益，又帶來了新的風險和不正義。

而社科院第三方評估課題組采取的則是“程序正義”的路徑。相對于結果意義上的實體正義來說，“程序正義”的思路讓考核評估的重心從執行案件的實際結果轉移到了執行行為本身。在2017年1月社科院公布的第三方評估指標體系中，中級人民法院規范執行、陽光執行的權重占35%，基層人民法院規范執行、陽光執行的權重更是達到了50%。第三方評估課題組對執行行為本身、對程序正義的關注由此可見一斑。按照現代法理學觀點，程序正義無疑具有其獨立價值。在民事執行中，注重程序正義，一方面可以防止和排除執行機構和執行人員的違法行為，彌補承辦人員知識局限的不足，對當事人及案外人的合法權益也能提供有效保障，而且，通過充實和重視程序本身，可以讓爭議雙方在心理上愿意接受裁判結果，也更容易化敵為友，達成合意或諒解，并對裁判結果產生信任和尊重。在執行實踐中，經常有一些被執行人明明可以履行法律文書確定的義務，但就是抱著僥幸心理，在隱匿各種財產后拒不履行。一旦法院對這種被執行人采取拘留措施，此類被執行人則往往立即改口稱自己可以立即履行、請法院不要拘留等等。這些戲劇化的效果恰恰從一個側面印證了在民事執行中重視程序正義、用好用足各種強制措施的重要性。在這類案件中，若法院出于風險考慮，沒有依法采取強制措施，結果自然就是老賴逍遙法外，實體正義也難以實現，當事人對執行結果既不會信服也不會尊重。

可以說，社科院第三方評估課題組對“程序正義”的考察，雖然其目標最終也是實體正義，但這種評估思路卻指出了一種達成“實體正義”的途徑，而人民法院系統內部對“三個90%、一個80%”核心指標的強調，卻只是一種對預期結果的描述，并沒有直接指出達成這些目標的路徑。從可操作性來講，程序正義的思路顯然更勝一籌。

但是，程序正義在民事執行實踐中，同樣存在一些考核盲區。而且，如果僅僅流于對各種流程啟動的考核，或僅僅滿足于“完成規定動作就交差了事”，則很有可能滑入“程序空轉”的泥潭。比如，按照法律規定，要求對被執行人財產除進行網絡查控外，還需要線下的傳統調查。那怎么進行傳統的線下調查呢？部分法院的做法是對執行案件統一都到不動產登記中心對不動產進行查詢，只此一舉，就算是完成了線下的傳統查控。查閱這些法院終結本次執行程序的案件卷宗，我們會發現，這些案件的傳統查控紀錄往往就只有不動產登記中心的查詢回執，看不出根據案件的特殊性進行過其他線下傳統調查。就這些終本案件的辦案流程來看，表面上既有網絡查控，也有線下傳統查控，但是，其線下傳統查控是否充分，僅憑程序是否啟動等程序正義的判斷標準，是很難得出準確結論的。也就是說，單憑程序正義的考核維度，對部分比較隱蔽的不規范執行、消極執行，仍有考核盲區。

三、解決執行難必須同時重視實體結果和執行行為

法律的生命在于實施，裁判的價值在于執行。生效裁判的執行，是整個司法程序中關鍵一環，既關系當事人的合法權益兌現，也關系社會正義能否以看得見的方式實現。從法理學的觀點來看，正義的內涵，從來都是實體正義和程序正義的結合。民事執行權行使的根本目的就是實現民事權利，這一基本價值取向決定了“實體正義”的重要地位。實體正義往往表達著一種道德上努力的目標，但在評估過程中，如果僅采用“實體正義”單一指標體系，則不僅不能準確評判法院已盡力查找但受限于被執行人實際履行能力而不能實際執結的案件的辦理質量，而且會誘發法院推遲立案、先執后立等一些新的弊端。

反觀程序正義的評估思路，我們會發現，這種思路更著眼于通過規范執行案件辦理流程，通過規范執行權力的行使，既防止亂作為，又監督不作為，從而達到案件辦理結果能讓當事人滿意、接受。可以肯定的是，程序正義無疑具有獨立價值。但這并不意味著在基本解決執行難的過程中，法院可以將程序正義與實體正義割裂開來，片面拘泥于程序正義，則可能滑入“程序空轉”的泥潭，辦理程序雖然一環扣一環，看似嚴密銜接，但一直空轉，不觸及實質問題，也解決不了問題，嚴重損害司法權威。法理學中的正義，一定是實體正義和程序正義相互統一、相互結合的正義。過于強調實體正義與程序正義中任何一方，都是不完整的，也必然會存在內在的缺陷。第三方評估課題組在2017年1月公布評估指標體系后，在大量基層調研的基礎上，在2018年5月進行了修改，增加了直接體現實體正義的執行質效等核心指標，恰恰說明了程序正義和實體正義融合的必要性。把程序正義和實體正義統一起來，既是更深層次把握執行工作規避的需要，也是全社會正義觀念不斷健全、深化的折射，也是社會公眾理性、客觀認識人民法院執行工作的思想基石，同時也為“基本解決執行難”這一階段性目標實現以后，人民法院下一階段執行工作的改進指明了方向。

【注 釋】

[1] 三個90%一個80%，是最高人民法院2018年在考核全國各地法院在攻堅“基本解決執行難”活動中提出的一系列考核指標，具體是指：有財產可供執行案件法定期限內實際執結率達90%、無財產可供執行案件終結本次執行程序合格率達90%、執行信訪辦結率不低于90%，以及三年以來執行案件整體執結率不低于80%.

[2][4] 在最高人民法院2018年5月29日下發的《關于下發“人民法院基本解決執行難第三方評估指標體系（地方三級法院版）”的通知》中，最高人民法院明確提出了三個90%的核心指標將在第三方評估過程中起到“一票否決”的作用.

[3] 在2018年11月27-28日舉行的湖北省全省法院執行業務培訓會上，湖北省高級人民法院在反饋第三方評估課題組在湖北的評估驗收時表示，第三方評估課題組并不看重法院當前的質效指標，而是更看重法院是否規范辦案.

【參考文獻】

[1] 童兆洪.民事執行的法理思辨[M].北京：人民法院出版社，2016.2.

[2] 雷蒙德·瓦克斯著.譚宇生譯.法哲學：價值與事實[M].南京：譯林出版社，2013.59.

[3] 江必新.真抓實干 確保基本解決執行難關鍵之年取得卓越成效[J].法律適用，2017.9.

[4] 秦紅，房桂濤.法理學視野中的程序正義與實體正義——由“木腿正義”引發的思考[J].品牌，2015.6.

【作者簡介】

鄭天銘 （1984.11—）男，漢族，湖北鐘祥人，碩士研究生在讀，湖北省荊州市中級人民法院執行局法官助理，從事民事執行工作.