云南邊境地區(qū)跨境就讀外籍學(xué)生管理問題研究

【摘 要】 文章在對云南省邊境地區(qū)外籍學(xué)生跨境就讀現(xiàn)象分析的基礎(chǔ)上，探討了關(guān)于外籍學(xué)生“免”與“不免”的相關(guān)問題。指出， 中國西南邊境周邊國家相鄰地區(qū)適齡兒童跨境進入云南邊境學(xué)校接受義務(wù)教育人數(shù)逐年增多，反映了我國對外影響程度的不斷深化。但也凸顯了一些“難題”和困惑，因此，要加大投入，實現(xiàn)從幼兒教育到高等教育普惠性政策全覆蓋，滿足外籍學(xué)生就學(xué)愿望;還要立足培育生源國家的精英階層，創(chuàng)造條件鼓勵外籍學(xué)生繼續(xù)升學(xué)深造，擇優(yōu)錄取，重點培養(yǎng)，提升我國對外輻射力和中國文化軟實力。

【關(guān)鍵詞】 邊境地區(qū);跨境教育;外籍學(xué)生;管理;云南省

一、云南省邊境地區(qū)外籍學(xué)生跨境就讀現(xiàn)象分析

隨著我國開始實施“一帶一路”戰(zhàn)略，與周邊國家構(gòu)建命運共同體，中國已經(jīng)邁出了走向世界的步伐。而要想將中國日益增強的綜合實力轉(zhuǎn)化為長期的影響力就必須有大國責(zé)任、大國擔(dān)當(dāng)，增加區(qū)域公共產(chǎn)品的供給就是大國踐行地區(qū)責(zé)任和提升政治影響力的基本方式之一。為周邊地區(qū)構(gòu)建完善的區(qū)域性公共產(chǎn)品體系，將有助于營造良好的周邊環(huán)境，帶動中國國內(nèi)經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型和發(fā)展。中緬邊境地區(qū)的基礎(chǔ)教育公共產(chǎn)品的跨境外溢，是自發(fā)形成、自下而上的一個正外部性行為。但目前我國對于外籍學(xué)生入境接受我國基礎(chǔ)教育并沒有全國性的統(tǒng)一政策法規(guī)，各省、市對于接收外籍學(xué)生入境接受基礎(chǔ)教育也沒有明確出臺相應(yīng)的政策文件。

云南省因擁有長達4060公里的邊境線，占我國陸上邊境線的五分之一，分別與越南、老撾、緬甸接壤，有20個國家級口岸等獨特的地理區(qū)位優(yōu)勢。在全面對外開放和“一帶一路”倡議建設(shè)的背景下，從發(fā)展的“末梢”一躍成為開發(fā)、開放的前沿、面向南亞東南亞的輻射中心。云南不僅向周邊國家展現(xiàn)了我國政治、經(jīng)濟、文化等的飛速發(fā)展，也成為對外展示我國基礎(chǔ)教育發(fā)展的最佳窗口，同時吸引了一批小小留學(xué)生跨境入學(xué)接受義務(wù)教育。

據(jù)統(tǒng)計，2017年，周邊三國外籍學(xué)生在云南邊境地區(qū)幼兒園、小學(xué)、初中、職業(yè)高中就讀學(xué)生總數(shù)為10357人。德宏州3988人，臨滄市2960人，西雙版納州1227人，普洱市1158人，保山市219人，文山州170人，怒江州150人，紅河州125人。

根據(jù)實地調(diào)研和4年數(shù)據(jù)統(tǒng)計，云南省周邊外籍學(xué)生在云南就讀呈現(xiàn)以下特點：

第一，近年來外籍學(xué)生來我國云南省邊境地區(qū)就讀學(xué)生人數(shù)呈現(xiàn)逐年上升趨勢。（圖2中的數(shù)據(jù)為在云南省就讀基礎(chǔ)教育和高等教育的總?cè)藬?shù)）

第二，外籍學(xué)生以緬甸籍學(xué)生最多，其次是老撾籍學(xué)生，越南最少。但同時各毗鄰國家變化趨勢有所差別。緬甸政府管理下的地區(qū)的外籍學(xué)生逐年下降，民族武裝管理地區(qū)的外籍學(xué)生逐年上升，老撾的外籍學(xué)生逐年上升，越南的外籍學(xué)生維持穩(wěn)定。

第三，學(xué)段分布外籍學(xué)生以小學(xué)為主，初中急劇下降，高中無法參加高考，只有少數(shù)學(xué)生到中等職業(yè)學(xué)校就讀。

第四，外籍學(xué)生入境就學(xué)主要集中在位于我國邊界線旁的市縣，如瑞麗市、滄源縣等。邊境一些學(xué)校在對我國境內(nèi)義務(wù)教育階段學(xué)生應(yīng)招盡招外，最大限度接受外籍學(xué)生就讀，如瑞麗姐告小學(xué)、臨滄清水河小學(xué)等，一些學(xué)校拒絕接收外籍學(xué)生;在一些地區(qū)也出現(xiàn)了外籍學(xué)生與中國學(xué)生倒掛的情況，如普洱市西盟縣勐卡鎮(zhèn)娜妥壩小學(xué)，外籍學(xué)生占三分之二，本國學(xué)生占三分之一，臨滄耿馬縣、怒江福貢的部分邊境校點甚至達到90%。

第五，跨境就學(xué)的外籍學(xué)生主要分為以下五類：一是邊境地區(qū)邊界線上相鄰村寨每天進入境內(nèi)中小學(xué)就讀的學(xué)生，此部分人員占60%左右;二是相鄰國家進入云南境內(nèi)經(jīng)商、務(wù)工人員的子女;三是部分外籍家庭（以華人、華僑家庭為主）為讓子女接受更好的基礎(chǔ)教育，在云南境內(nèi)租住房屋就讀的學(xué)生;四是跨境婚姻家庭原有外籍子女，隨父親或母親進入中國境內(nèi)生活，或寄宿至親戚家庭中，進入中國境內(nèi)學(xué)校就讀的學(xué)生;五是到中國境內(nèi)留學(xué)，學(xué)習(xí)職業(yè)技術(shù)以謀取更好的發(fā)展的學(xué)生。

我國目前對外籍學(xué)生的管理主要依據(jù)為2017年7月1日由中華人民共和國教育部、中華人民共和國外交部、中華人民共和國公安部聯(lián)合制定的《學(xué)校招收和培養(yǎng)國際學(xué)生管理辦法》。其中第一章第二條中指出，“本辦法第二至五章適用于高等學(xué)校。實施學(xué)前、初等、中等教育的學(xué)校，其對國際學(xué)生的招生、教學(xué)和校內(nèi)管理，按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定執(zhí)行。”即此管理辦法對于跨境進入我國接受基礎(chǔ)教育的外籍學(xué)生并不適用。在云南省，對于外籍學(xué)生的管理依據(jù)是2003年出臺的《云南省接受外國學(xué)生管理暫行辦法》，由于距離現(xiàn)在時間久遠，且我國發(fā)展較快，其適用性也受到很大影響，缺乏對現(xiàn)階段的外籍學(xué)生管理的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。目前云南省接受外籍學(xué)生的各州、市、縣只能根據(jù)陳舊的政策規(guī)定各自自行出臺了地方性的政策文件，如《普洱市教育局關(guān)于做好普洱市無國籍人員子女受教育權(quán)利等有關(guān)政策落實的通知》《滄源佤族自治縣關(guān)于進一步加強外籍學(xué)生管理的通知》《金平縣外籍學(xué)生管理辦法實施細則》《那邦小學(xué)緬籍學(xué)生出入境管理制度》等。但由于目前全國性的法律規(guī)定在外籍學(xué)生進入我國接受基礎(chǔ)教育方面尚處于空白狀態(tài)，云南省各州、市出臺的各項管理文件缺乏統(tǒng)一的政策指導(dǎo)，導(dǎo)致各地對外籍學(xué)生的管理標(biāo)準各異，使得在現(xiàn)實的管理過程中存在一定程度的管理混亂現(xiàn)象，無法有效地展現(xiàn)我國大國形象，同時也為我國承擔(dān)大國責(zé)任、外交事務(wù)埋下了不小隱患。

二、關(guān)于“免”與“不免”問題的研究

1、究竟“免”“不免”

政策目標(biāo)是一個公共政策的指導(dǎo)方針，是政策方案設(shè)計所圍繞的核心，更是整個政策制定的基礎(chǔ)和依據(jù)。在本文中，制定相關(guān)的公共政策對外籍學(xué)生入境接受我國義務(wù)教育進行有效管理，首先需要厘清的政策目標(biāo)就是“免”與“不免”的問題。

根據(jù)公共政策制定的基本原則，對外籍學(xué)生的管理而言，要有所“免”，也要有所“不免”。“免”是指外籍學(xué)生在中國接受義務(wù)教育進而享受到的中國義務(wù)教育階段的優(yōu)惠政策（如“兩免一補”、營養(yǎng)餐計劃等）以及其他政策上的傾斜與便利;“不免”是指外籍學(xué)生在中國接受義務(wù)教育所不能免除的必要管理規(guī)范與手續(xù)以及其所應(yīng)擁有的基本權(quán)利。

從宏觀方面來看，公共政策目標(biāo)的確定應(yīng)當(dāng)遵循立足基于國情原則、整體效益和系統(tǒng)性原則、社會公正及利益補償原則、審時度勢原則。在“一帶一路”的戰(zhàn)略背景下，我國與周邊國家加強了相互之間的合作與交流，接收外籍學(xué)生入境接受教育也是在這一過程中我國大國責(zé)任與大國擔(dān)當(dāng)?shù)挠辛w現(xiàn)。我國不應(yīng)僅僅只為外籍學(xué)生提供接受教育的機會，出于公平原則還應(yīng)對外籍學(xué)生一視同仁，保證外籍學(xué)生在接受我國義務(wù)教育時享有與中國學(xué)生同樣的權(quán)利。“時異則事異，事異則備變”，為了能夠為邊境地區(qū)的適齡兒童提供優(yōu)質(zhì)、有序的基礎(chǔ)教育，對于外籍學(xué)生的管理和約束以及安全保障措施是必不可少的。因此，為了我國大國形象的良好展現(xiàn)、邊境地區(qū)的和平穩(wěn)定和繁榮發(fā)展，“免”與“不免”都是必然選擇。

2、究竟“免”什么，“不免”什么

在上述分析中，已經(jīng)確定了要有所“免”，有所“不免”，公共政策制定時就必須將“免”與“不免”的內(nèi)容進行詳盡、明確的規(guī)定。政策方案的設(shè)計是解決好政策問題的關(guān)鍵性步驟，也是政策實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的基礎(chǔ)，當(dāng)政策方案設(shè)計出現(xiàn)偏差時，后續(xù)的政策執(zhí)行環(huán)節(jié)已經(jīng)失去了意義。因此，在制定針對外籍學(xué)生管理問題的相關(guān)政策時，應(yīng)當(dāng)從實際出發(fā)，實事求是，并帶有預(yù)測性，充分考慮到政策所針對問題的發(fā)展趨勢，才能保證政策的適用性。

3、究竟“免”多少，“不免”多少

當(dāng)“免”與“不免”的問題確定后，根據(jù)政策目標(biāo)確定的實事求是原則、預(yù)測性原則、具體明確原則，就應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國現(xiàn)階段的實際情況和發(fā)展戰(zhàn)略充分考慮“免”與“不免”的限度問題。同時，出臺全國性的公共政策還要遵循系統(tǒng)協(xié)調(diào)原則，確定出的政策目標(biāo)具有全國普適性，而后各級地方政府再結(jié)合其實際情況進行更深入、更細致的政策完善。

三、結(jié)語

隨著中國特色社會主義進入新時代，全面建成小康社會進入決勝階段，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不斷深化，我國與周邊國家的關(guān)系已進入新的發(fā)展階段，各級政府在黨的領(lǐng)導(dǎo)下要繼續(xù)按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，不斷推進邊境地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展邁上新臺階。同時針對不同國家與民族的國情與特點，和周邊國家與民族保持良好關(guān)系、共享發(fā)展成果，既能為邊境國家與民族的繁榮與穩(wěn)定做出重大貢獻，也能彰顯我大國精神、大國責(zé)任。因此，要堅持普惠教育與精英教育并重，不僅要加大投入，實現(xiàn)從幼兒教育到高等教育普惠性政策全覆蓋，滿足外籍學(xué)生就學(xué)愿望，夯實、擴大民意基礎(chǔ)，還要立足培育生源國家的精英階層，堅持精英培養(yǎng)理念，創(chuàng)造條件鼓勵外籍學(xué)生繼續(xù)升學(xué)深造，擇優(yōu)錄取，重點培養(yǎng)，提升我國對外輻射力和中國文化軟實力，實現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略。

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【作者簡介】

曾宇龍（1993.06—）男，現(xiàn)為云南師范大學(xué)歷史與行政學(xué)院2017級行政管理研究生.