農村多主體參與應急管理現狀研究

介佩璽 武歆華 陳星夢

【摘 要】 本文對國內農村應急管理中的多主體協作相關理論及研究成果進行了梳理。通過問卷的方法對橫山波羅鎮多主體應急管理的現狀進行了調查，解析了當地農村危機管理中多元主體間協調的現狀以及存在的各種弊端和問題，認為波羅鎮農村應急管理中多主體參與尚有欠缺，群眾以及村委會及其他民間組織表示較高的意愿與政府協調合作處理危機;但是由于宣傳不到位而導致群眾對于危機的了解較少，由于信息交流傳遞渠道不暢通和思想方面的不重視導致多主體難以真正形成常態化合作。

【關鍵詞】 農村應急管理;多主體協作;突發公共危機

一、引言

1、研究背景

中國正處于社會轉型性的關鍵時期，社會矛盾激化，公共危機事件頻發，嚴重影響到了經濟社會發展，而農村的穩定是整個社會穩定的基礎，因此農村的應急管理研究具有重要的現實意義。但是我國農村大部分地處封閉的環境中，由于脆弱的自然經濟和落后的社會環境導致的破壞和損失巨大。同時由于公共危機事件的突發性和復雜性，農村應急管理能力較低，政府主導的單一主體應急管理體制不能滿足應急需要，依靠多主體相互配合協調成為農村應急管理大趨所向。[1]

為提高農村應急管理能力，減少人員傷亡和財產損失，本文以陜西省榆林市波羅鎮為例進行實地調查，分析群眾參與應急管理的可能性，非政府和政府之間的協調配合，尋找農村多元主體參與應急管理之道。

2、研究意義

公共危機管理在一定程度上可以衡量和反映政府是否具有建設可持續發展社會的能力，因此逐漸成為衡量政府行政能力與水平的重要因素。陜西農村地區公共危機管理仍存在薄弱的環節，其面臨的公共危機問題較為嚴峻，[2]以陜西省榆林市波羅鎮為例進行多主體參與應急管理的實地調查，可以進一步了解農村基層公共危機管理的現狀，發現農村地區多主體協作參與應急管理的問題，找出提升農村地區危機管理水平的突破點，這對于完善農村地區應急管理體系具有參考意義。

3、研究方法

運用文獻調研法和問卷調查法，通過對現有文獻數據的回溯，為本文研究思路、目標等提供理論和方法支撐，同時結合當地實際情況，采取了不同方式對群眾、居委會成員和政府工作人員完成問卷調查。

4、理論支持

奧斯特羅姆夫婦的多中心治理理論認為可以由多個而非單一的權力中心和組織體制來治理公共事務，提供公共服務，多主體包括政府、非政府組織、私人機構和公民。[3]危機事件的突發性和偶然性導致危機管理具有其復雜性，因而要以事件發生過程為依據進行危機決策，因為信息的不完備導致單一主體難以掌握全面信息并利用信息迅速決策，此時需要多主體參與到危機管理中來共同決策，協調處理問題。[4]

二、相關文獻綜述

相對于西方的應急管理研究來說，我國應急管理的研究起步較晚，目前還處在發展和完善階段。下面分別對農村的應急管理、農村應急管理中的多主體協作兩方面對國內的相關研究進行梳理。

1、針對農村的應急管理研究

總體而言，目前我國的應急管理研究仍處于宏觀的理論構建、系統規劃階段，對于農村、基層的應急管理具體特點研究不夠，不過，也有學者將研究的重心放到了農村。殷彩橋等從國內外預警機制研究現狀著手，分析了農村地區突發公共事件的表現形式，在此基礎上著重分析了農村地區預警機制存在問題，并提出一些具體的應對措施。[5]陳宏軍等以安徽為例，從治理主體、治理進程和治理內容三個方面深入系統地分析了農村公共危機治理機制的構建，通過預警、應急、責任和激勵等系列機制的理論闡述，力圖為動員全社會的力量消弭和化解農村公共危機在我國農村所造成的影響提供借鑒和指導。[6]徐金虎從善治視角對我國農村突發公共衛生事件應急機制進行了分析，認為我國農村突發公共衛生事件應急機制還存在著諸多的缺陷，同時借鑒了西方先進的應急機制建設經驗，結合我國的實際，以實現善治為目標，提出了一些針對性的建議。[7]

2、針對農村應急管理中的多主體協作研究

面對復雜的多主體間的關系，杜健首先分析了應急決策中的多主體特性，將決策任務的研究作為解決多主體協調決策的關鍵點，提出基于任務模型的決策問題的求解方法，通過這一系列過程，實現應急決策方案設計工作。[8]郭浩、陳彩虹等從非政府組織的角度研究自然災害應急管理，認為政府在自然災害應急管理中必然扮演主角，起著主導作用，而作為非營利性的非政府組織，由于其本身所具有的一些特性，在防范和應對自然災害時對政府有著補充和助理的作用。[9]金太軍和袁建軍還以重大突發公共事件為背景，系統分析了政府與企業的協調機制，并提出公共危機中政府協調的結構包括權力、目標、內容和工具四個層次，其中協調權力是核心，協調目標是基礎，協調內容和協調工具是支撐。[10]

通過文獻梳理發現，目前我國應急管理的研究多數還集中在城市應急管理研究，而對農村突發公共事件的應急管理研究還非常有限，這在中國這樣的農業大國中難以滿足實際生產需要;在應對農村突發事件時，多強調政府在危機管理中的責任，而往往忽視了非政府組織在農村應急管理中的作用;此外，針對突發事件的解決還主要偏重于應急協調，而往往忽略預防和善后協調。

本文正是基于上述問題，具體分析波羅鎮的應急管理現狀，發現農村地區應急管理多主體參與的問題與不足，為改進地區應急管理水平提供方向。

三、本課題研究現狀

對于波羅鎮群眾的參與現狀調查包括參與意愿，參與途徑和參與效果三個方面;對于以村委會為主要組成部分的農村其他主體的調查包括與群眾的聯動狀況、與政府的聯動狀況以及自身參與意愿三個方面。

1、群眾參與現狀

（1）參與意愿。問卷中參與意愿所包含的問題側重于對政府的關注程度、事前預警危機以及事中參與危機救援的意愿等。在調查中，約有82.3%的人有意愿將自己發現的危機報告給政府，約有13.7%的人“比較不愿意”，追問原因多是覺得自己人微言輕不想管閑事，只有3.2%的人選擇“非常不愿意”的觀點，原因大多認為政府不作為或是沒有充分的表達渠道。

在談及是否愿意成為“群眾危機預警員”時，絕大多數群眾表示不了解，但在解釋之后，79.8%的人會選擇成為群眾危機預警員。在調動積極性方面，27%的人表示不求回報，13%的人認為“榮譽稱號”即可，這40%的群眾都愿意在沒有物質回報的情況下為發現和預警危機盡自己的一份力。

群眾在應急知識方面有所不足，大多數人不了解農村的應急管理或者危機救援，對于常見危機的自救知識也了解較少。群眾相關知識掌握程度會直接影響其參與意愿和程度，因此，政府需要承擔起普及應急知識的責任。

（2）參與方式。在了解了當地主要的幾種參與方式后，要求群眾對于當面報告、電話報告、網絡報告以及報告至村委會四種傳遞危機信息的方式進行排序。在排序中發現群眾的選擇受到居住地的影響，鎮子上的群眾偏向于“當面報告”，附近村落中居住的群眾則傾向“電話報告”的方式，另有群眾提出希望公開相關人員的聯系方式以方便報告。同時，網絡報告的形式以簡單便捷的優勢成為青年及中年偏好的報告方式，而老年人更多傾向于“報告給村委會”的傳統方法。

（3）參與效果。參與效果的調查主要針對曾經有過與政府反映溝通經歷的人群，包括政府對問題的處理效率以及群眾因此在積極性和參與意愿上受到的影響。約65.4%的群眾反映政府沒有回復或沒有實際解決問題，并表示不會再次反映;約34.6%的問題得到了及時的處理并表示會有再次反映問題的積極性。政府的公信力在問題無法解決時受到極大損失，因此政府處理問題的效率和能力對于群眾的參與意愿也有所影響。

2、村委會及其他民間組織

（1）與群眾的聯動情況。在訪問中，共調查了波羅鎮下的17個村子，在接收群眾對危機情況的報告時，約有67%“沒接到過”，20%“接到了兩三次”。村委會與群眾的聯動不十分緊密。

（2）與政府的聯動情況。在問及村委會或所屬組織與鎮政府合作參與危機情況時，32%“沒參與過”;18%“參與過與政府合作，但危機后就沒有繼續”;50%“參與合作過，危機后依舊有合作”。這證明，村委會等組織與政府的聯動情況比較好，村委會及其他民間組織可能成為群眾與政府之間協調的橋梁。

在村委會或本組織主動將發現或接到的危機情況報告給政府方面，82%的受訪者表示“只要發現就會報告”，這在一定程度上可以表示，村委會及其他民間組織與政府合作處理危機事件的意愿較高。

（3）自身參與意愿。問及村委會或本組織在危機發生后進行救援方面，68%的人表示“會進行”，并且多數人表示，會在危機出現后的第一時刻與群眾合作進行救援，同時向鎮政府報告。這在一定程度上證明，村委會及其他民間組織有及時處理危機的意識，也愿意承擔這份責任。

四、結語與不足

通過調查報告可以看到波羅鎮農村應急管理中多主體參與尚有欠缺，群眾以及村委會及其他民間組織表示較高的意愿與政府協調合作處理危機，可見農村應急管理多主體參與有較為深厚的發展基礎;但是由于宣傳不到位而導致的群眾對于危機的了解較少，并且信息交流傳遞渠道不暢通，思想方面的不重視導致多主體難以真正形成常態化的合作。同時因為諸多因素的影響，本文未針對農村危機管理提出相應的具體建議，需要在今后的研究中進一步拓展與完善。

【參考文獻】

[1] 王杰.突發事件下多主體動態協作模型研究[D].哈爾濱工程大學，2015.

[2] 陳鋒.陜西省公共危機管理體系建設研究[D].西北大學，2009.

[3] 聶雨彤.農村社區防災減災多元參與路徑研究——以湖北省Y縣為例[D].華中師范大學，2018.

[4][8] 杜健.應急管理中的多主體協調決策研究[D].大連理工大學，2010.

[5] 殷彩橋，何瓊，田文江.農村地區突發公共事件預警機制分析[J].才智，2009（23）31-32.

[6] 陳宏軍，江若塵，張家迎，李祎.公共治理理念視角下農村公共危機治理機制的構建——以安徽為例[J].桂海論，2011.27（03）79-84.

[7] 徐金虎.善治視角下的我國農村突發公共衛生事件應急機制研究[D].浙江財經學院，2011.

[9] 郭浩，陳彩虹，曹軼，丁學仁.自然災害應急管理中的非政府組織[J].華北地震科學，2011.29（03）13-18.

[10] 袁建軍，金太軍.政府協調企業應對突發公共事件的困境與破解——以分工協作的理論視角[J].浙江社會科學，2011（07）36-40.

【作者簡介】

介佩璽，女，山西運城人，西北大學公共管理學院在讀，研究方向：公共管理.