對縣級報賬制涉農項目資金管理的調查與思考

蔡衛彬

內容提要：加強涉農項目資金管理，積極從源頭上預防和杜絕違紀違規行為，嚴格落實責任追究制度。把握關鍵環節，對實行縣級報賬制涉農項目資金的安排、使用、管理采取有力措施認真組織自查自糾，并對其全過程及效果開展全方位的檢查、調研和剖析，通過多種多樣的形式對工作成效不足的地方加強督查，責任落實到位，形成環環相扣、暢通無阻的內控體系。對縣級財政部門、主管部門和實施單位的責權范圍要有明確的界定，使部門與部門之間任務明確、責任清晰、權限清楚，減少推諉扯皮的現象。做到對項目資金的撥付、使用和報賬的步驟有統一的標準，對報銷憑證的合理性、真實性和有效性的審核有嚴格的要求，對報賬方式的制度、程序和定位的明確有具體的細則，在實際工作中不斷提高其可操作性，提升管理水平，加大支付改革力度。按照“?；?、強服務、惠民生、促發展”的原則，不斷提高財政支農發展質量、管養水平和服務水平，積極開展以“建好、管好、護好、運營好”為主題的“四好項目”建設活動，加快消除制約農村經濟發展的瓶頸，加大美麗鄉村建設，助推鄉村健康發展，為廣大農民群眾致富奔小康提供基礎保障。

作為政府職能部門的財政，在積極貫徹中央及省、市、縣關于加強對涉農資金監管文件精神的同時，應切實履行財政監管職能，確保專項資金惠及“三農”，高效安全、社會經濟效益最大化。按照“?；?、強服務、惠民生、促發展”的總體方針，全力推進規范發展、協調發展、安全發展和引領發展，不斷提高財政支農發展質量、管養水平和服務水平，積極開展以“建好、管好、護好、運營好”為主題的“四好項目”建設活動，加大美麗鄉村建設，助推鄉村健康發展。

一、縣級涉農資金投放基本情況（資金投放）

涉農資金涵蓋項目較多，僅表1就列示了近30項。某縣20XX年度實行縣級報賬制涉農項目有八項（見表2），涉及資金總計2835萬元（注：每年都差不多），其中：財政專項扶貧資金330萬元，現代農業生產發展資金200萬元，農民培訓補助經費49萬元，農民專業合作社組織發展資金48萬元，小型農田水利設施建設和水土保持補助資金29萬元，農業生產救災資金10萬元，農業綜合開發補助資金1532萬元，其他涉農資金（大中型水庫庫區和移民安置區規劃項目資金）637萬元。相對而言，涉及到這個農業小縣的資金和項目還不是很多。

表1 XX年實行縣級報賬制涉農項目資金使用情況表

表2 XX 縣市區201X年度實行縣級報賬制涉農項目資金使用情況表

二、縣級涉農資金管理現狀

近幾年來，根據上級文件精神，為切實加強和規范財政專項資金管理，各地政府都制定了縣級財政專項資金管理辦法，經常性開展涉農資金專項整治行動，強化了對實行縣級報賬制涉農項目資金的內部監督管理，對縣級報賬制涉農項目資金的來源、流向、審批、報賬、公示等各個環節實施了嚴格監管，確保資金發揮效益?，F將其主要做法綜合如下，即六個嚴格一個自覺：一是嚴格對項目資金進行公示。每年在省廳下達資金計劃后，將項目資金在縣級公眾信息網上進行公示，并在項目實施地設立項目公示牌。二是嚴格執行投資預算評審和工程決算審計制度，即投標前的工程造價，峻工后的審計結論。三是嚴格執行項目資金“專款專用、專人管理、專賬核算”的三專制度。四是嚴格執行財政資金縣級報賬和項目會審制度，確?！百Y金安全、項目安全、干部安全”。五是嚴格加強資金籌措，足額落實縣級財政配套資金和項目單位自籌資金。六是嚴格審批程序，堅持項目資金集中審議、一支筆審批制度。七是自覺接受監管，定期或不定期邀請審計部門、財政部門專項檢查，職能部門、農民群眾監督、評議，形成全方位的監管。

三、縣級涉農資金管理中存在的問題及其成因

盡管對縣級報賬制涉農項目資金實行了相對嚴格的管理，但在實施過程中，之所以出現群眾阻工現象，暴露出項目資金在使用和管理中，對行使職能的監督對象不對，政出多門，牽涉部門多，資金規模大小不一，執行主體不同，標準化程度不統一，導致問題無人管，扯皮、推諉現象時有發生。

一是監督的系統性、經常性、有效性不夠，監管上有盲區，還有待進一步規范。由于縣級報賬制涉農項目資金來源渠道多、涉及部門廣、條塊分割等原因，難以實行有效的統一管理，尤其是分配、使用、監督權力多集中于職能部門，在資金的安排、審批等環節，還有一定的隨意性，存在不規范的地方。

二是有效監督“操盤手”的辦法措施不多，監管上有漏洞，還有待進一步完善。在傳統的監管模式下，部門各自為政，相互之間缺乏溝通，審計、紀檢監察機關組織的專項檢查往往是事后督查，很難做到全方位、全過程的監督，特別是資金安排和項目管理鏈條長、環節多、專業性強，監管范圍有限，監管深度不夠。

三是監督“一把手”的管理機制尚不完善，主體職責還有待進一步加強。由于項目主管部門既是項目資金管理的主體，又是監督的主體，責任不明確、落實不到位等因素，往往致使個別單位重資金爭取，輕資金管理；重資金分配權力，輕資金監管責任；分配資金時“插手”，監管資金時“甩手”。對項目資金如何安全運行、保質保量完成建設任務，還需要進一步強化責任意識。

四是監督問題的糾正和整改剛性約束不足，責任落實還有待進一步強化。由于項目實施單位只對縣級主管部門負責，作為項目實施的鄉村所在地，鄉鎮財政“看得見，摸得著，管不著”，基層監管不到位，使涉農項目資金的安全存在一定的風險，大部分農業項目所形成的農業、水利等設施都有管護不到位的情況，被偷、被盜、被損、被毀現象普遍，資產流失非常嚴重，使國家投資難以發揮長效作用。

四、建議與思考

縣級報賬制度是以縣級為單位，統一預算標準、統一資金撥付、統一會計核算、統一報賬程序、統一監督管理的一種資金管理制度，應對縣級財政部門、主管（項目）部門和實施（項目）單位的責權范圍有明確的界定，使部門與部門之間任務明確、責任清晰、權限清楚；做到對項目資金的撥付、使用和報賬的步驟有統一的標準，對報銷憑證的合理性、真實性和有效性的審核有嚴格的要求，對報賬方式的制度、程序和定位有明確具體的細則，在實際工作中不斷提高其可操作性與管理水平，加大支付改革力度，提高項目資金的使用效益，以科學管理促進資金使用的規范化、程序化、精細化。

一是創新思路,適應新形勢,理順報賬制度

隨著國家財政收支規模的不斷擴大和對涉農投入的增加，農業農村將獲得更多的財政支持資金用于農田水利等基礎設施和公共服務的項目建設，從而推動“三農”工作的開展，做好鄉村振興這篇大文章，因此特別需要在項目管理、執行和使用過程中，保證項目資金高效運行。首先，明確分工，強化財政部門和主管部門的職責。財政管理的重點是資金，但資金的管理必須和項目結合，財政部門應全程介入項目的監督管理；主管部門管理的重點是項目，包括項目的組織申報、組織實施、進度監督、竣工驗收等，對項目實施的真實、合理、合法、完整性負責。二者應相互協調，加強項目管理工作的溝通和協作，共同將財政項目資金管住、管好、用好，建好項目，充分發揮財政資金特別是支農項目資金的最大效益。其次，整合資源，擴大縣級報賬制的范圍。對現有扶貧發展資金、以工代賑資金、國債專項資金、農業綜合開發資金，制定相應的管理制度和執行辦法，將所有國家對口項目資金都納入到報賬制范圍，合理管理，統一規劃，充分反映國家項目資金的全貌。第三，上下協同，抓大不放小，優化管理。按照“便民、快捷、低成本”原則，上下貫通，優化協同，因地制宜，管理到位。對于有明確受益村的項目，其項目的建設單位和報賬單位為該受益村；有兩個或兩個以上受益村的，由鄉鎮組織施工，鄉鎮政府的財政所按照報賬制程序和要求負責向縣財政部門報賬，杜絕以撥代支現象的發生。而對那些項目小或不適用縣級報賬制管理的建議由縣級報賬制改為鄉鎮報賬制，項目完工驗收后由鄉鎮財政所以表格形式按實上報，簡化縣級報賬制手續，減少環節，提高辦事效率。

二是強化措施，嚴格報賬程序

加強資金管理，對那些不報賬、未報賬、報賬不符合規定的項目嚴格按照報賬程序（規定）辦事，禁撥人情款、關系款，杜絕糊涂賬及一切不合理開支。一方面完善措施，提高報賬制工作質量。領導對財務工作要高度重視，帶著問題去探討，主動了解報賬制的實質，把碰到的問題擺到桌面研究解決方案，從“五要五不要”上著手，一要全面實施政府會計準則體系，提高縣級財政報賬制管理水平，不要超出《政府會計制度》規定的會計核算標準進行核算。二要規范報賬審核和撥款手續，不要無原則地打亂基本程序。三要明晰報賬資金范圍，不要自行改變報賬收支內容的完整性。四要建立項目資金公開公示制度，不要避開群眾和社會輿論的監督。五要實施政府采購制度，節約財政支出，不要繞開正規的采購程序，我行我素。另一方面規范管理，嚴格項目資金的報賬程序。一是工程項目報賬概括起來有三個層次：一是平時報賬，必須提供合格的工程支付原始憑證，包括承包合同副本、工程階段性驗收單及工程款稅務發票等，實行公開招標的承包工程，可以按工程進度進行階段性報賬，也可以按工程竣工后一次性報賬。二是掃尾報賬，突出抓好工程收官階段的掃尾工作，項目主管部門應及時進行項目竣工驗收，出具項目竣工驗收意見書，財政部門憑項目主管部門簽署的項目竣工驗收意見進行審核，按照合同規定，核算資金撥付。三是決算結賬，既要保證實施單位的合法權益，又要保證工程質量達標，要留足合同中規定的適當比例承包款作為質量保證金，工程完工驗收交付使用一年后，如未發現質量安全問題，項目實施單位提出撥款申請則如數返還。反之，按項目實施責任書或項目實施合同書規定的有關條款進行相應處置。同時，抓緊進行工程結算審計、財務審計及資料準備等工作，做好報賬后項目資金的追蹤問效工作，驗證其報賬票據的真偽，確保項目實施后有限的財政資金發揮出更大的社會效益。

三是加強監管，推動功能定位

明確項目主管部門和鄉鎮政府在項目實施中的主體責任和工作職責，加強縣級財政部門和鄉鎮財政所的資金監管責任，確保項目實施到位，資金監管到位，資產管理到位。

一要嚴把“預算關”。堅持以資金投入計劃控制項目規模、以項目管理規范促進資金使用，使工程預算符合實際情況，即主管部門收到項目資金控制指標后，先編制項目設計和工程概預算方案，然后會同財政部門對工程概預算進行審核修改，再組織專家論證評審，掌握工程項目建設的第一手資料，搞工程的要積極參與資金的管理，管資金的要深入項目實地。

二要嚴把“合同關”。項目工程預算和工程合同經主管部門審核、財政部門審查認定，作為財政部門撥付資金、施工單位辦理工程結算的依據，建立科學合理的中標、業主、項目所在地三方權責體制，并對項目實行嚴格的招投標管理和項目責任終身追究制，做到有章可循。

三要嚴把“資金關”?？h財政要始終把資金撥付、報賬作為縣級報賬制管理的重點和關鍵，堅持按基建程序、項目計劃、項目預算和工程進度撥付，合理控制項目資金的流向、流量，加強對項目建設前中后和驗收撥款等環節的資料管理，確保支付進度與實際工程完成量相吻合并有據可查。

四要嚴把“審批關”。按照憑證的審核要素和要求，增強其主動性和及時性，所有報銷憑證，先經財務負責人審核簽字，再送項目部門審批。財政部門應從是否與項目批復計劃和資金預算相符角度上仔細核對、把關負責，項目部門應從工程進度、工程質量、規格型號、數量等方面與合同的一致性作認真核實，各盡其責，杜絕不真實、不合規、不齊全的票據報賬。

五要嚴把“檢查關”。在縣級報賬制管理中，財政與審計、紀檢監察及有關主管部門要組織聯合檢查組，協調配合，統一辦公，建立資金使用動態跟蹤、監控制度，對專項資金項目的組織管理、實施進度、資金使用、物資設備、工程技術、項目效果等進行監督，對項目資金是否到位、有無擠占挪用、有無截留和轉移資金用途進行評價，發現問題，督促整改落實。

六要嚴把“重點關”。對投資較大的項目，以單個項目為核算單位，資金實行專戶管理、專賬核算，逐項進行核實。在項目完工驗收后，將會計資料、檔案資料進行收集整理，專項移交給管理單位，并簽訂協議，明確有關事項及雙方的權利和義務。

四是加強培訓，提高管理水平

加強對縣鄉兩級干部的專業培訓，特別是財政干部的業務培訓和素質教育，打造一支業務能力強、綜合素質高的財政財務管理隊伍。

首先，加強業務培訓，夯實報賬制工作基礎。做好縣級報賬制的關鍵是業務素質的高低，一要加強對縣財政部門業務人員的培訓，堅持持證上崗制度，做到既熟悉有關財務會計制度，又了解項目管理有關政策和規定，提高其政策及業務水平。二要加強對報賬人員的培訓，通過對財務、工程等報賬相關制度理論知識學習，以便在實際工作中有利于報賬制的執行和票據的審核，操作中得心應手。三要切實抓好整個隊伍培訓，全面提升管理能力，在培訓中實行“四個結合”，即調查研究與業務培訓相結合，政策學習與業務學習相結合，財務會計知識與項目管理知識相結合，知識講解與現場觀摩相結合，并把新《政府會計制度》的實施和檢查中發現的問題作為培訓的重點內容，使培訓工作具有針對性、實效性。

其次，加大培訓力度，改進方式充實學習內容。要做到并做好這項工作，不但要培訓業務知識，還要擴展知識范圍，尤其要把基建、農田、水利、生態等項目專業領域的基礎知識滲透到培訓之中，擴大知識面，全面理解和掌握“十不報”原則及案例，即票據不正規的不報，開票不準確的不報，內容不真實的不報，用途不合理的不報，程序不規范的不報，附件不齊全的不報，經手及證明人未簽字的不報，工程進度未達到要求的不報，配套資金不到位的不報，審批不合程序的不報，真正從源頭上徹底堵塞財政資金支出管理上的漏洞。通過不斷培訓與學習，做到學有所悟、學有所得、學有所進，學用結合，明確職責，所涉及的縣財政部門、項目主管部門、工程監理單位、實施項目單位以及工程建設地，應從制度上明確各部門之間在資金管理上、項目建設上、實施過程中應該管什么、怎么管、怎么配合，從而營造良好的工作氛圍，齊心協力，共同做好資金管理和項目實施工作。

五是突破瓶頸,建立新機制,推進支付改革

以點帶面，試點先行，大膽探索，及時研究解決改革中的重點難點問題，搞好完工項目工程交接，盡快形成可復制、可推廣的經驗和模式。結合財政體制改革的深化，加大國庫集中支付制度力度，減少資金流轉環節，防止和避免項目資金的滯留、擠占、挪用等違紀違規問題的發生，建立長效運行機制，實現對項目資金全過程監管。

首先，建立健全財政資金安全高效運行的電子化管理新制度。在主管部門實行國庫集中支付的前提下，將專項資金納入國庫集中支付系統大平臺管理，執行國庫集中支付流程，由業務股室下達指標，項目主管部門上報支付計劃批復后，項目實施單位組織報賬材料，經項目主管部門確認簽字蓋章后報業務股室審核，向國庫集中支付系統下達支付指令，通過支付平臺將資金撥付至項目實施單位。

其次，完善財政資金支農項目配套管理新機制。按照有關項目要求，上下協同配合，將自籌資金及縣配套資金同樣納入國庫集中支付系統管理，要告訴受益單位，國庫集中支付是當前資金管理的必然趨勢，既能體現報賬制的需要，又兼顧國庫集中支付的優勢。創新縣級報賬管理機制，統一規范會計核算，盡量優化報賬程序，強化管理關鍵環節，不斷提高資金的使用效益。

第三，突破現行管理制度搞好銜接和互通。堅持項目、政策、補助標準、辦事程序“四公開”，由原來的重資金使用、輕項目建設監管向項目建設、資金使用監管并重轉變，項目主管部門要將自己“建好”項目的“管好、護好、運營好”的責任交付給受益村或鄉鎮政府管理，由管護單位建立（或增設）固定資產臺賬，對項目形成的固定資產設立“固定資產卡片”和“固定資產登記簿”進行明細分類核算、匯總，詳細登記項目完工時間、投資總額、實施單位名稱、監理單位名稱。并嘗試納入試行的村級社會化公共服務運行體系，設立村級維護員對完工的基礎設施等項目進行管護，定期進行考核，切實解決重建輕管的現象，充分發揮財政資金的長期效益。