大氣污染治理的財政支出政策效果研究
——基于京津冀及周邊地區面板數據分析

王啟 郭爽

內容提要：本文基于京津冀及周邊10個地市的面板數據進行分析，以財政環保支出為主要解釋變量，充分考慮氣象、能源和經濟結構等影響大氣污染狀況的重要因素和區域特征，研究財政支出政策對大氣污染治理的有效性。實證研究結果顯示，財政環保支出與大氣污染程度呈“倒U形”，財政資金的投入能有效改善大氣污染狀況，在達到治理拐點前存在財政環保支出的邊際效率遞減規律。據此本文對下一步京津冀地區大氣污染治理提出相應的財政支出政策建議。

一、引 言

近十幾年來，我國經濟規模不斷增大，工業產值超過美國成為世界第一，大氣環境污染問題也日益嚴峻，環境保護壓力陡增，全國各地常常出現紅色重度污染天氣，給人民的健康生活帶來極大影響。在2019年召開的全國生態環境保護工作會議上，生態環境部部長李干杰指出，污染治理的不確定性風險增大，特別是大氣環境質量深受氣象條件影響，稍有松懈就可能出現反復。因此，在我國大氣污染治理日趨復雜的背景下，需要不同部門之間的協調配合。2019年《政府工作報告》提到，中央財政積極支持污染防治，安排大氣污染防治資金250億元，同比增長25%。從中央預決算看，財政環境保護支出不斷增加，從2014年3815.6億元增長到2018年6352.8億元，年均增長14%。但是環境保護支出占GDP比重依然較低，2018年僅為0.71%。根據國際經驗，環境保護投入占GDP的比例達到1%—1.5%時，可以控制環境污染的趨勢，比例達到2%—3%時，可以實現環境質量的改善。我國與國際標準仍存在較大的差距，這需要我們在保證GDP增長的同時，持續加大對環境保護的資金投入。

經濟增長和環境污染的關系，可以用環境庫茲涅茨曲線來描述，環境污染程度與經濟增長的關系呈現倒U字形，在經濟發展的初期，隨著經濟增長，環境污染程度在逐漸加重；當經濟發展到一定階段后，國家和公眾開始意識到環境的重要性，不斷加大資金投入和提高保障力度，環境污染逐漸得到緩解。當前我國的發展狀況正處于庫茲涅茨曲線的拐點附近，政府政策正在向公共環境治理方向傾斜，2007年正式將環境保護支出作為獨立的類級科目，凸顯了國家政策對環境污染治理的重視。在構建長期大氣污染治理機制中，財政資金的保障處于基礎性地位，京津冀區域經濟發展優勢明顯，具備穩定的環保資金來源，同時大氣污染狀況嚴峻，對該區域的研究具有重要的現實意義。基于以前學者的研究，本文重點關注京津冀及周邊地區財政環保支出對大氣中污染物濃度的量化影響，充分考慮氣象、能源和經濟結構等多個影響變量，分析財政支出政策對大氣污染治理的有效性，以期為未來的大氣污染治理提供切實可行的政策建議。

二、文獻綜述

財政環保支出與環境污染治理方面的研究大體可分為以下幾類：一是關于財政環保支出制度的研究。二是關于財政環保支出現狀及治理效應的研究。三是關于財政環保支出績效評價的研究。

（一）關于財政環保支出制度

財政環保支出制度美國建立得較早，陳鵬等（2018）在研究美國財政環保支出經驗時發現，在嚴重污染階段的美國主要以聯邦財政支出為主，20世紀70年代美國聯邦財政承擔了絕大部分支出責任，隨著污染形勢的減緩和污染防治制度的建立，這種聯邦財政支出制度才得以弱化[1]。我國目前仍是發展中國家，與美國嚴重污染階段相似，中央財政承擔較大的支出責任符合社會發展規律。但是目前我國環保事權和支出責任不夠匹配，李淼焱（2018）也在研究中指出當前地方政府財政環保支出占90%以上，這種中央和地方的環保分權不充分將會影響資源配置效率[2]。為了解決這種矛盾，中央建立環保轉移支付制度，解決財政能力和財政責任失衡的問題。陳鵬等（2015）認可了環保轉移支付制度的優勢，但同時也指出一般性轉移支付常常被財政狀況較差的地方政府“統籌”使用，并未發揮其治理效用，認為應當加大專項轉移支付的力度并給予監管，保障專項資金專款專用[3]。逯元堂等（2008）基于財政支出政策、稅費政策和環境保護優惠政策提出財政環保治理方面存在的其他缺陷[4]。此外，也有一些學者提出建立環保支出賬戶，以加強環保資金的使用效率和監督管理，如平衛英（2012）借鑒加拿大環保賬戶的經驗，以及李靜萍（2013）分析環保賬戶的理論框架和試點研究，為健全環保支出制度提供了思路[5][6]。

（二）關于財政環保支出的現狀及治理效應

財政環保支出現狀往往與治理效應相聯系，楊志安、吳洋（2016）基于我國宏觀環保政策現狀，分析了環保支出結構類別的十五個款項以及環保支出的預算執行情況，得出我國環境污染治理投資占GDP比重較低、各地區環保支出存在技術無效率、各地區環保支出效率差異大以及基層環境保護工作能力薄弱等問題[7]。但缺少了對大氣污染物空間流動性的分析，治理效果的強弱不僅與財政環保支出的力度和效率有關，也與污染物本身的流動性和區域間的協調配合程度有關。國內外學者關于治理效應的研究往往結合理論分析和實證檢驗，以得出治理效應的量化結果，Todd R（2016）從財政預算平衡的角度，運用面板數據，分析美國平衡預算政策和環境支出之間關系，結果發現嚴格的平衡預算規則可能會導致較低的環境支出，不利于對環境的保護[8]。Mullins J（2015）通過對比分析智利政府公布實施解決空氣污染政策前后的污染濃度數據，結果顯示政府行為和信息宣傳活動在短期內能有效解決空氣質量不佳的問題[9]。Bostan L&Onofrei M（2016）通過穩健回歸、固定和隨機效應等方法，研究財政政策對因變量產生的影響，結果顯示政府法規和財政政策的干預對私營企業減少污染氣體排放有顯著作用[10]。在國內，李宏岳（2017）選取空間面板分析方法，朱小會、陸遠權（2018）采用環境分權的門檻效應，分析了環保支出與環境偏好對地區污染的影響效果[11][12]。田淑英、董瑋（2016）同樣檢驗了中國地方政府環保財政支出的政策效應，并測算了環保財政支出引致社會環保投資的“引致乘數”，得出地方政府對環保支出的偏好將影響環境治理效應的強弱[13]。這證明大氣環境治理的效果與當地政府的治理決心有關。

（三）關于財政環保支出的績效評價

田時中（2017）建立了三維時序立體數據表，綜合比較30個省份在某一年以及某個省份在不同年份的環境污染狀況，運用“縱橫向”拉開檔次法測算中國環境污染綜合指數，對國內30個省污染物排放進行排名，測算東、中、西部的綜合污染指數[14]。京津冀地區大氣污染狀況產生已久，我們在分析過程中也應當分階段、分地區進行對比研究。龔明輝（2015）從部門支出考評角度來對財政環保支出進行績效評價，他認為對個別項目進行績效評價不利于與整體績效目標掛鉤，建議各部門分配確定績效目標，在各自部門內部進行目標分解和項目的申報，并組織獨立第三方進行評價和篩選，最后由績效評價辦公室復核[15]。贠曉哲、王罡（2013）建立了以氣、水、廢、毒、噪音等五大類污染源頭為評價重點，以業績類、效果類評價指標為主的復合評價體系[16]。趙敏、王蕾（2016）在分析國際評價質量管理主要經驗的基礎上，結合合規性、適當性、參與性、準確性和有效性等五大原則，根據國內財政支出績效評價的特點，建立了適應我國財政支出績效評價質量的關鍵要素[17]。陳明、張劍智（2013）以生態環境部門財政支出預算資金項目支出為研究對象，以項目層次開展績效評價為核心，結合國際經驗的借鑒，提出了財政部門財政支出預算項目績效評價體系需要完善政策法規體系、健全組織管理體系和完善績效評價技術體系。在國際經驗的借鑒中提到，美國、英國和日本都成立了專門的績效評價機構，并定期向社會公眾公開績效考核效果，我國也可以設立專門的環保支出績效考核機構，保障環保資金的科學高效使用[18]。

理論上而言，財政環保支出存在著治理大氣污染的有效性，但現實生活中大氣污染的影響因素很多，比如氣象和地域。常常出現投入大量資金進行環保設備更新改造不如大風或者降雨對大氣污染的作用效果好。有時一個地區的污染物大量排放卻造成了相鄰地區的空氣嚴重污染，大氣污染的空間流動性致使對財政環保支出治理作用的研究不能局限于某一地市，因此我們選擇京津冀及周邊地區作為研究對象。該區域主要包括北京市、天津市和河北省，以及按照生態環境部公布的京津冀大氣污染傳輸通道城市，延伸到山東西北部、山西東部和河南北部。京津冀及周邊地區多年來發展方式較為粗放，存在著十分嚴重的大氣污染狀況。對該地區的研究將有利于下一步財政支出政策的制定，推動大氣污染的協同治理。

三、變量選取和模型構建

基于本文的研究目的，鑒于數據的可得性，選取2008—2017年京津冀大氣污染傳輸通道中10個地級市的平衡面板數據，結合大氣污染物的成因和特性，構建實證模型，檢驗財政環保支出對大氣污染狀況的改善作用。

在2012年黨的十八大上，黨中央將生態文明建設正式納入黨章，生態文明成為經濟發展和社會進步的重要衡量指標，體現了黨中央對生態自然與人類社會發展規律的深刻洞察。2012年財政環保支出比上年增長12.2%，財政部門不斷加大投入力度，支持和推動生態環境建設的發展。與此同時，生態環境部公布了最新的《環境空氣質量標準》，京津冀區域的空氣質量檢測指標中增加了一氧化碳（CO）、臭氧（O3）和細顆粒物（PM2.5），同時加嚴了可吸入顆粒物（PM10）和二氧化硫（SO2）的限值要求，更新了檢測設備，這意味著衡量空氣標準的尺度更加嚴格。為了觀測2012年之后的財政政策效果，選擇2012年為重要時間節點，分別進行回歸檢驗，研究節點后財政環保支出對大氣污染治理效果差異。

（一）變量選取

在周曙東（2017）和楊奔（2016）關于京津冀地區PM2.5以及霧霾的成因因素研究中得出，大氣污染的排放源主要包括工業源、生活源、車輛源和集中式污染治理設施源[19][20]。此外，氣象因素對大氣污染物也有天然的影響。因此本文綜合考慮氣象、經濟發展狀況、產業結構、交通運輸和能源消耗五大類影響大氣污染狀況的關鍵因素，選取如下變量。

1.被解釋變量

環境空氣質量綜合指數（index）：按照現行的《環境空氣質量標準》，衡量大氣污染狀況的指標主要有二氧化硫、二氧化氮、可吸入顆粒物、細顆粒物濃度值以及一氧化碳和臭氧特定百分位濃度值。參照生態環境部公布《京津冀、長三角、珠三角區域及直轄市、省會城市和計劃單列市空氣質量報告》中環境空氣質量綜合指數的計算方法，得到10地市的無量綱環境空氣質量綜合指數，作為被解釋變量，衡量大氣中主要污染物濃度的綜合水平，該指數越低，空氣中污染物濃度就越低，大氣環境質量狀況越好。計算公式如下：

式中：Isum為環境空氣質量綜合指數；Ci為污染物 i的濃度值，i為 SO2、NO2、PM2.5、PM10 年均濃度值，CO和O3的特定百分位數濃度值；Si為污染物i的年均濃度值二級標準，當i為CO時，為日均值二級標準；當i為O3時，為8小時均值二級標準。

2.解釋變量

財政環保支出（expend）：財政環保支出是專門用于環境保護、節能減排的一般性財政資金，反映了政府對環境治理的資金投入，本文用各地市財政環保支出占一般性公共預算支出的百分比作為衡量指標。

財政環保支出二次項（expend2）：加入財政環保支出二次項可以將原來變量之間的線性關系轉換為非線性關系，以研究財政環保支出的邊際效率。

降水量（rain）：自然氣象環境對大氣污染狀況影響很大，雨水可以有效降低空氣中污染物濃度，二氧化硫、二氧化氮和可吸入顆粒物遇水后會隨雨水降落，因此降水量是一個重要的控制變量。

溫度（temp）：選取各地市年度平均氣溫值。一般來說，溫度越高，分子流動速度越快，有利于污染物的擴散；反之則會加重大氣污染。

人均GDP（pgdp）：通常由某一地區的生產總值與該地區的常住人口的比值來表示。人均GDP不僅可以客觀地反映地區的發展水平，而且是人們了解一個地區宏觀經濟運行狀況的有效工具，是衡量經濟發展狀況的標準。

第二產業比重（indus）：第二產業比重是衡量產業結構的重要指標，第二產業主要包括工業、建筑業等，我國工業耗能一直高于其他部門。近些年房地產的繁榮拉動著建筑業的持續發展，這在很大程度上也促進了鋼鐵、煤炭的消耗，由此產生的大氣污染物排放增多。因此我們選擇第二產業增加值占GDP的比重來反映產業結構對大氣污染的影響，并預測與被解釋變量關系為正相關。

貨物周轉量（goods）：貨物周轉量是指一定時期內交通運輸部門實際運送的貨物噸數和運輸距離的乘積，是考核交通運輸部門工作的重要指標。貨物周轉量越大，運輸工具排放的污染物越多，會惡化空氣質量，預測與被解釋變量為正相關關系。

單位GDP能耗（energy）：是指規模以上企業消費能源合計數與地區GDP的比值，單位GDP能耗的高低反映了經濟增長的效率和質量。該指標越小，經濟的增長方式更加綠色環保，發展質量越高，故預測與被解釋變量呈正相關關系。

（二）數據來源

本文選取京津冀及周邊10個地市為研究對象，這些地市均被生態環境部列為京津冀地區重點觀測城市，分別為北京、天津、唐山、邯鄲、晉城、太原、陽泉、呼和浩特、濟南、鄭州。因2012年度之后施行最新的《環境空氣質量標準》，所以PM2.5、CO、O3的濃度值在2013年及以后年度中才有監測。以上變量數據均來自中國環境統計年鑒、各市年度統計年鑒、各市環境質量狀況公告等。

（三）模型構建和選擇

本文通過構建實證模型來分析不同變量對大氣污染程度的影響水平。受限于最新環境空氣質量標準施行時效，對2013年及以后年度，在被解釋變量的計算中加入細顆粒物、臭氧和一氧化碳的濃度值，單獨構建模型進行分析。為減弱模型變量可能存在的異方差性，對所有變量進行對數處理，考慮到經濟結構、交通運輸、能源消耗等變量對大氣污染影響的滯后性，加入環境空氣質量綜合數據的一期滯后（lnindex_1）。同時，降水量和溫度只對當年的空氣質量狀況有作用，因此也加入降水量和溫度的一期滯后（lnrain_1、lntemp_1）。設定模型如下：

其中，i表示京津冀地區不同地級市，t表示不同年份，μ為隨機擾動項。

表1 京津冀地區10個地級市的面板數據描述性統計結果

運用STATA13.0計量軟件所得數據作描述性統計，并觀察其特征。

表1的變量中無奇異值，說明所選取被解釋變量與解釋變量的相關數據具有較好的平穩性，適合建立模型。為了選擇最優的回歸方法，我們進行F檢驗、BP-LM檢驗和豪斯曼檢驗，對比分析OLS穩健回歸、隨機效應和固定效應模型對變量間關系的解釋程度。

四、實證結果及分析

（一）按照三種污染物濃度構建的實證分析

根據檢驗結果，在固定效應模型中F檢驗P值為0.000，BP-LM檢驗的P值為1，豪斯曼檢驗的P值為0.000，認為存在個體效應，選擇固定效應模型。

表2 按照三種污染物濃度構建的實證檢驗結果

通過實證研究結果可以看出：第一，模型六中財政環保支出一次項（lnexpend）系數為0.726，表明財政環保支出占一般公共預算支出比率每增加1個百分點，空氣質量綜合指數就增加0.726個百分點，結果較為顯著。第二，模型六中財政環保支出二次項（lnexpend2）的系數顯著為負，一次項系數顯著為正，財政環保支出與環境空氣質量綜合指數的圖像呈“倒U形”，隨著財政環保支出比重的上升，空氣質量狀況惡化的速度會逐漸減緩，存在邊際效率遞減的規律；當達到峰值后，空氣質量狀況開始改善。如圖1，2008-2017年財政環保支出（lnexpend）與環境空氣質量綜合指數（lnindex_1）的圖像對稱軸為1.065，即財政環保支出占一般公共預算支出的比重為2.9%時，財政環保支出的治理效果出現拐點，空氣污染物濃度開始下降。同時2008-2017年財政環保支出（lnexpend）均值為1.21，已經處于拐點的右側，表明近10年來京津冀及周邊地區的治理效果正在顯現，持續的財政投入正在降低京津冀及周邊地區的污染物濃度。對比2012-2017年的函數圖像，如圖2，函數對稱軸為1.168，即財政環保支出占一般公共預算支出的比重為3.22%，說明2012年以后，在黨中央和各級政府的重視下，建立更加嚴格的環境空氣質量標準，使得大氣污染治理的拐點向右移動，治理大氣污染的難度依然不小，仍需要財政環保支出的持續資金保障。第三，財政環保支出（lnexpend）及其二次項對環境空氣質量綜合指數（lnindex_1）的一期滯后顯著。說明財政環保支出的治理效果傳輸通道需要一定的時間，財政環保支出的具體項目包括一般管理事務支出、環境監測與監察、污染防治、自然生態保護、天然林保護等，從財政資金的投入到產出的過程可能是漫長的，短時間內效果并不明顯，但會對長期大氣污染程度的改善起到重要的作用。

圖1 2008-2017年Inexpend與Inindex_1關系圖

圖2 2012-2017年Inexpend與Inindex_1關系圖

其他變量的實證結果顯示：第一，在模型五和模型六中，降水量（lnrain_1）與環境空氣質量綜合指數（lnindex_1）呈反比，在90%的置信水平下，降水量每升高1個百分點，環境空氣質量綜合指數分別降低0.137、0.091個百分點。說明降水會促進大氣污染物的降解，在雨量較多的年份空氣總體質量水平要高于雨量較少的年份。第二，模型五中，第二產業比重（lnindus）與環境空氣質量綜合指數呈正比。第二產業比重每降低1個百分點，下一年度的環境空氣質量綜合指數降低0.591個百分點。說明產業結構的長期調整有利于大氣污染治理。

（二）按照六種污染物濃度及PM2.5濃度構建的實證分析

2012年施行最新的空氣質量標準后，增加了細顆粒物、一氧化碳和臭氧的監測指標。其中，細顆粒物一直是京津冀及周邊地區的重要污染物之一，是產生霧霾天氣的主要誘因。從《大氣十條》到每年的環境質量狀況公報，細顆粒物濃度始終是衡量京津冀及周邊地區環境狀況的重要指標。因此，單獨將PM2.5作為被解釋變量進行分析可以更加有針對性地評價京津冀及周邊地區的財政支出政策效果。

從表3中可以看到：第一，按照新空氣質量標準六種污染物濃度構建的實證模型結果與舊空氣質量標準的三種污染物濃度實證模型結果相同。財政環保支出一次項系數為正，二次項系數為負，財政環保支出比重與環境空氣質量綜合指數的圖像為“倒U形”，在達到拐點前存在邊際效率遞減規律，即財政環保支出比重的提高有助于京津冀及周邊地區六種主要污染物濃度的降低，這也驗證了上述結論的可靠性。第二，以細顆粒物為主要被解釋變量時，財政環保支出的比重與其濃度依然呈現“倒U形”，從其他控制變量看，溫度越高，細顆粒物濃度越高，這可能的原因是在溫度較高的年份，區域污染物累積不斷上升，高溫使得污染擴散條件不利；貨物運輸量與細顆粒物濃度顯著正相關，交通運輸量越大，釋放的污染物越多，細顆粒物濃度顯著上升，這也說明京津冀區域的交通運輸條件與霧霾天氣的形成密切相關。

表3 按照六種污染物濃度構建的實證檢驗結果

五、穩健性檢驗

為保證數據的平穩性，得出更加可靠的實證結果，本文利用Stata13軟件中LLC檢驗、Hadri檢驗來確定面板數據是否存在單位根，滯后期為0時檢驗P值小于0.05，拒絕原假設，不存在單位根。同時在不同模型中，財政環保支出（lnexpend）以及財政環保支出二次項（lnexpend2）作為主要解釋變量均顯著，說明財政環保支出對大氣空氣質量有明顯的影響作用，因此本文的估計結果較為穩健，已考慮到一般規律的適用性。

表4 LLC、Hadri檢驗結果P值統計

六、分析結論

根據實證結論，驗證了財政環保支出對大氣污染治理的有效性，但是存在著治理效果的邊際遞減和拐點。在治理大氣污染過程中，尤其在達到治理拐點前，需要克服邊際效率遞減規律，提高財政資金的使用效率。達到拐點后，更需要長期、持續的財政資金支持，確保污染治理效果不反彈，將大氣污染狀況降低到完全可控的范圍內。金榮學、張迪（2012）和楊晨、陳慶海（2017）在分析我國政府環境治理支出效率研究中也指出，環保支出效率在不同省市之間會有差異[21][22]。京津冀區域內各地市經濟差異較大，污染物空間流動性強，需要具體情況具體分析。一方面我們要為環保支出規模的不斷擴大尋找持續的資金來源，鞏固前期來之不易的治理成果。另一方面在資金的計劃編制、執行、決算和考核的各個階段提高資金使用效率。最后不斷完善財政政策的配套措施，多管齊下，打贏大氣污染防治攻堅戰。

七、具體政策建議

（一）持續加大對環保事業的資金投入，建立穩定的資金來源

從實證結果來看，財政環保支出對大氣污染治理存在拐點，在達到拐點之前，財政資金投入的治理效果并不明顯，而且可能存在著污染狀況愈加嚴重的問題。一旦達到拐點后，治理的效果才將逐漸顯現，因此大氣污染治理需要長期、持續、穩定的財政投入，強化財政環保資金管理。京津冀及周邊地區經濟狀況差異較大，僅依靠單一地市的財政資源難以維系高昂的污染治理費用。經濟欠發達區域可通過省級政府發行環保專項債籌集資金。借鑒PPP、BOT等市場化治理模式，鼓勵社會資本通過投招標來參與大氣污染治理項目，同時在政策上給予社會資本一定的稅收優惠或者貸款貼息，形成政府、社會、企業共同集資、共同參與、共同分享的局面。

（二）構建環保支出績效考核機制

在財政環保支出達到治理拐點前，財政環保資金存在邊際效率遞減規律，為盡快達到治理拐點，提高環保支出資金的使用效率，需要構建涵蓋事前、事中和事后的全方位績效考核機制。在京津冀及周邊地區率先實行環境支出績效考核評價指標體系，根據環保支出所產生的經濟效益、社會效益和環境效益綜合評判。同時更新技術設備，提升污染檢測能力，在污染重災區設置密集的污染監測點，保證實時監測。適時引進第三方績效評價，與環保科研機構或高校合作，加強對地區生態環境部門的預決算審查，確保環保資金的專款專用。

（三）完善大氣污染治理配套措施，與財政支出政策相配合

大氣污染防治工作復雜、艱巨，國家財政支出政策起到引領作用，但同時也需要其他制度和政策協同配合。在京津冀區域聯防聯控制度的基礎上，加大財政轉移支付制度中的環保權重，嘗試構建橫向環保轉移支付制度。深化稅費制度改革，消費稅稅目的設置應當考慮環境保護因素，將污染環境的產品納入征稅范圍，比如電池、塑料袋等，引導居民形成綠色消費方式。研究大氣環境保護優惠政策，環保產業投資大、利潤率較低，對不同類型環保企業設置梯度優惠貸款利率以及財政補貼政策，考慮對治理污染設施給予加速折舊或增值稅抵免優惠。完善排污權交易制度，推進相關法律法規的制定，使交易得到法律保障，加快推進排污權試點，擴大排污權交易市場，增加市場流動性，降低交易成本。

最后，自然氣象狀況對污染物的沖刷和凈化作用十分顯著，良好的水生態循環系統將有利于空氣質量的改善，重視對自然生態的保護工作，植樹造林，退耕還林還草，保護天然草場，構建京津冀區域的防風固沙林，不斷擴大綠色植被覆蓋率，維持生態系統水循環的正常運轉。