節能環保視角下財政支出政策的思考

趙世萍

內容提要：自2007年“211環境保護”支出科目設立以來，財政支持環境保護的力度不斷增大，凸顯了政府對于生態環保的重視。但是財政資金的大量投入，并未從根本上扭轉我國生態環境惡化的趨勢。本文通過對我國節能環保財政支出狀況的分析，試圖找出其中的問題，并在此基礎上提出了相關的政策建議。

一、環境保護財政支出政策的變遷

新中國成立以來，我國的生態環保事業走過了坎坷的歷程，從無到有，逐步發展，取得顯著成就。支持生態環保的財政支出政策，也隨著經濟社會發展的不同階段，不斷進行調整，發揮著重要作用。

（一）我國環境保護財政支出重點的演變

新中國成立初期，我國選擇了優先發展重工業的戰略。當時，環境保護與經濟發展之間的矛盾并不突出，環保問題沒有得到應有的重視。20世紀70年代初，面對國際上興起的環保浪潮和國內環境污染及自然生態惡化的形勢，黨和國家領導人開始關注環境保護。1973年制定了《關于保護和改善環境的若干規定（試行草案）》，強調開展以“三廢①“三廢”即廢水、廢氣、固體廢物。”治理和綜合利用為主的污染防治。1976年由國家計委和國務院環境保護領導小組聯合下發的《關于編制環境保護長遠規劃的通知》，首次對環境保護的資金渠道提出了明確要求。這一時期，我國實行統收統支財政體制，政府很少有直接用于環境保護的支出，對環境的投資主要體現為對新建、擴建、改建項目的“三廢”治理工程的投資，對企業治理污染所需資金的投入以及對城市排水管網的污水處理設施建設和其他基本建設項目資金的支持。

黨的十一屆三中全會后，我國開始了“以經濟發展為中心”的改革開放。隨著經濟增長與環境保護之間矛盾的愈發突出，環境問題得到越來越多的關注與重視。1984年成立了環境保護委員會，并將環保能力建設納入中央和地方的投資計劃，新建、擴建和改建項目“三同時”、老企業污染治理以及鼓勵綜合利用等方面是政府投資的重點，排污收費制度開始起步，國家在推動城市綜合整治、加大環保投入等方面都取得了長足的進展。

20世紀90年代，我國進入重化工業高速發展時期，環境惡化趨勢沒有減緩。環境污染從城市向農村蔓延，重大污染事件集中爆發。1992年我國首次提出實施可持續發展戰略，環境治理也從“末端治理”向全過程控制轉變，從單純強調工業“三廢”治理向工業、城市和農村全方位污染防治轉變。這期間，財政支出的重點在工業污染防治、“三河三湖①“三河”即淮河、海河、遼河。“三湖”即滇池、太湖、巢湖。”流域污染防治、城市環境治理等方面。政府加大了環境投入力度，增加了退耕還林、退耕還湖、退耕還牧等方面的支出，并積極探索生態補償的機制和辦法。1994年分稅制改革后，地方政府財力減弱，但生態環境治理的責任加大，造成財權與事權的不匹配，支出責任界定不清等問題。

進入21世紀，黨和政府將資源、環境和生態問題列為經濟社會發展的首要問題。黨的十六屆三中全會提出科學發展觀，以人為本、建設生態文明成為指導環保工作的理念。政府有關部門圍繞循環經濟、建設資源節約型和環境友好型社會等目標，出臺了一系列有利于環保的價格、稅費、生態補償、信貸、政府采購等政策，加快建立起了環境經濟政策體系。政府收支分類科目首次設立了“211環境保護”專項賬戶，以此規范對環保的投入。在支出方向上則向節能減排、資源綜合利用、可再生能源以及循環經濟等方面傾斜。同時，中央政府設立了環保專項資金，支持地方政府的環境建設。實行“以獎代補”政策，提高財政投資效益。通過實行有利于環保的稅收政策，推動全社會的環境治理。

黨的十八大以來，生態文明建設被提到“五位一體”總體布局的高度。為確保2020年全面實現小康社會的目標，補齊生態文明建設的短板，著力解決關系民生的突出環境問題，中央提出“打好污染防治攻堅戰”。中央財政將支出重點聚焦到保衛藍天、碧水、凈土的工作中。通過創新財政政策、調整支出結構、統籌安排等措施和手段，助力“打好污染防治攻堅戰”。

（二）節能環保支出科目的設立與調整

2007年之前，我國政府收支分類科目中沒有單獨設立環境保護財政支出賬戶，與環境保護相關的財政支出散落在基本建設、農業、林業等方面的支出中。

2007年，我國實行了政府收支分類改革，在支出功能分類科目中首次設立了“211環境保護”（2011年后更名為“節能環保”）科目，專門用來反映政府環境保護支出。“211環境保護”下設“環境保護管理事務、環境監測與監察、污染防治、自然生態保護、天然林保護、退耕還林、風沙荒漠治理、退牧還草、已墾草原退耕還草、其他環境保護支出”10款，包含48項具體支出。從此，我國的生態環保工作有了獨立的“類、款、項”財政專項支出，也標志著生態環保工作進入了新的發展階段。

隨著中國對環境保護的日益重視和工作重點的不斷變化，211類支出的款、項得以多次調整和完善，2009年將環境保護支出功能擴大到節能方面，增加了“能源節約利用、污染減排、可再生能源、資源綜合利用（2015年后改為‘循環經濟’）”4款節能支出，也調整了項的設置。2010年又新設了“能源管理事務”1款支出。由于能源節約和污染防治逐漸成為支出的重點，2011年將“環境保護”更名成“節能環保”，以便能更準確地反映財政支出的功能和方向。此后，對“211節能環保”進行了進一步簡化、增設、刪減，到2019年，其下設的“款級”科目數量為15個，“項級”科目數量為63個。至此，基本形成了比較穩定和完善的生態環境保護財政支出結構。

二、節能環保財政支出① 為了口徑一致，文章中均用“節能環保支出”代表2007年以來財政支出項目中的“環境保護”支出。的狀況

2007年以來，我國生態環境保護的財政支出規模逐年遞增、支出結構進一步完善，顯示出政府對生態環境的重視程度不斷提高。國家財政的持續投入，也帶來了生態環境質量的改善。

（一）節能環保支出規模

全國環境保護財政支出規模逐年增長，從2007年的995.82億元，上升到2018年的6353億元（見圖1），年均增長率為18.98%。同期，全國財政總支出年均增長率14.67%，環保支出的增長率高于同一時期全國財政支出的增長率。

圖1 2007～2018年中國節能環保支出規模及其增長率

從財政支出的總體情況看，雖然環境保護支出在財政總支出中的占比逐年提升，但是提高的幅度不大。2007年至2017年中，一直在2%～3%之間。與此同時，教育占財政支出的比重在13.96%～15.18%，社會保障和就業占財政支出的9.97%～12.21%，農林水支出占財政支出的6.84%～9.88%之間②數據來源：歷年《中國統計年鑒》整理得到。。與這幾項支出相比，節能環保支出的占比并不高，且多年來沒有明顯的變化。

（二）節能環保支出結構

從節能環保支出結構來看，2010年以來，支出重點項目主要在污染防治、能源節約利用、自然生態保護、污染減排等方面。以2017年為例，上述各項支出占當年節能減排支出的比重分別為：33.52%、11.90%、9.56%、5.46%，4個款級支出合計超過了節能環保總支出的60%，標志著我國生態環保支出的重點逐漸轉到污染治理和能源節約利用方面，也凸顯了我國環保工作的發展方向。具體分析各項主要指標，只有污染防治和自然生態保護支出保持了逐年的穩定增長，其他各項支出指標則呈現整體下降的趨勢（見圖2），其中能源節約利用、污染減排支出波動明顯，退耕還林支出下降幅度最高。表明我國節能環保支出更注重事后的污染治理，對環境污染的源頭控制，關注不夠。

圖2 2010～2017年重點支出占節能環保支出比例變化情況

（三）環境污染治理投資

環境污染治理投資①該投資是指全社會在城鎮環境基礎設施建設、工業污染源治理和建設項目“三同時”方面的投資總額。的最終目標與節能環保財政支出的目標相同，其投資規模與節能環保財政支出具有一定的關聯性，且環境污染治理投資的統計數據具有長期、連續的特點②2007年前環境保護沒有單獨賬號，故與環境保護相關的支出規模難以進行統計。，通過該數據的變化能夠在一定程度上反映節能環保支出科目獨立設置前后的變化。從數據上看，我國的環境污染治理投資規模增長很快，波動性也較大，占GDP的比重在1%～1.5%之間（見圖3），這一數據與我國改善生態環境質量的現實需求具有一定差距。

（四）中央與地方的節能環保支出情況

從支出規模上看，中央和地方政府節能環保支出總體上都呈現上升趨勢，這與全國節能環保支出規模的走向一致。進一步分析中央本級和地方政府在節能環保支出中的占比發現，兩者差距較大。地方政府歷年的節能環保支出占全國總支出的比重均在90%以上，占比最高的2009年達到了98.04%（見表1），表明地方政府在節能環保領域承擔了主要的支出責任，發揮著重要作用。從表1中我們也看到，地方政府的支出中有很大一部分資金來源于中央政府的專項轉移支付，尤其是在2013年以前，中央轉移支付資金占地方政府節能環保支出比例均在50%以上。中央政府的轉移支付制度在生態文明建設中起到了重要的作用，同時也造成了一些地方政府對轉移支付的過分依賴。

圖3 2001～2017年中國環境污染治理投資規模及占GDP比重

表1 中央和地方政府節能環保支出情況 單位：%

三、節能環保財政支出存在的問題分析

生態環境保護是一項長期的工作，需要大量資金的投入，財政支出是其重要的資金保障。從上述分析可以看出，我國政府對生態環境建設越來越重視，財政支出力度逐年加大，也取得了明顯成效。但是我國的環境財政支出政策仍存在一些問題，還需要進一步完善。

（一）支出規模與現實需求差距較大

節能環保支出占財政支出比例低、增速慢。2007年以來，雖然我國的節能環保支出規模逐年增加，但是占財政支出總額的比重并未明顯增長，始終徘徊在2%～3%之間，與教育、社會保障與就業、農林水等財政支出相比較，不論是絕對規模還是在財政支出中的占比，都相差甚遠，即便在生態環境問題持續惡化的時期也沒有大幅提高，表明節能環保在整個國家財政支出體系中的地位并不高。從節能環保支出的增速看，近年來出現明顯下降的趨勢（見圖1）。2008年增幅是45.75%，2017年下降至13.10%，其中2016年的增速為負值（-1.42%），遠遠不能滿足現階段我國生態環境保護的需要。

全社會環境污染治理投資占GDP的比例仍然偏低，且近幾年有加速下降的趨勢。2010年以前，環境污染治理投資占GDP的比重是逐年增加的，占比最高的2010年達到1.84%，隨后幾年一直維持在1.5%左右。2015年環境污染治理投資出現明顯下滑，占GDP的比重僅為1.28%，2017年更是下降到1.15%。《世界銀行報告》曾指出：一國對環境保護的投入如果低于GDP的1.5%，生態環境有可能繼續惡化；如果這一比例高于1.5%，生態環境將會逐步改善；如果達到并超過3%，環境將有效改善。美國、德國、日本等發達國家在20世紀70年代的環境污染投資占GDP的比例都在2%以上，而我國的這一比例近幾年低于1.5%，與世界發達國家的投入差距很大，無法有效遏制生態環境的進一步惡化。

由此可見，我國現階段節能環保的資金投入與現階段的資金需求之間仍有較大缺口。

（二）缺乏穩定合理的增長機制

持續增長的財政支出是有效開展生態環境保護與污染治理工作的資金保障。我國的節能環保財政支出規模雖然總體上呈現上升態勢，但是增長率起伏很大（見圖1）。從數據上看，2008年的增長幅度最大，達到了45.75%，隨后的2009年和2010年分別為33.26%、26.26%，雖然增速所有下降，但是仍保持了高速增長的態勢。2011年增速大幅降至8.15%，此后除2015年以外，其他年份的增長率都在20%以下，2016年甚至出現負增長。2017年增速開始回升到18.64%，2018年為13.10%。

究其原因，2010年前，環境保護財政支出科目剛剛設立不久，生態環境保護受到各級政府的重視，加之2008年北京奧運會和應對世界金融危機的需要，我國政府加大了財政投資的規模，特別是在2009年推出了“4萬億計劃”，其中投資重點方向包括節能減排和生態工程，這也為環境保護注入了大量資金。2010年后，在“保持經濟平穩快速發展”思想的指導下，對生態環境的重視程度有所下降，帶來了生態環境投入的快速回落。2016年受能源節約利用及能源管理事務支出大幅下降的影響，節能環保支出增幅出現負增長，隨后逐漸回升。

節能環保支出增長率的起伏表明，我國生態環境財政支出受國內外經濟環境和國家政策的影響較大，在一定程度上仍然帶有“應急導向”“環境問題導向”，缺乏持續性、制度性的穩定增長機制，資金來源也十分有限，各級政府尤其是地方政府對生態環境保護的重視程度也有待提高。

（三）中央和地方環保事權和支出責任邊界不清晰

中央和地方政府的生態環保事權、支出責任和財權不匹配，是長期困擾我國生態文明建設的重要問題之一。從實際數據看，歷年地方政府節能環保支出（含中央對地方的轉移支付）占全國節能環保支出的比重均為90%以上（見表1），由此可知，地方政府承擔大部分節能環保財政支出責任，而中央政府環保支出責任則顯得不足。作為地方政府環保支出的重要資金來源，中央政府的轉移支付資金占地方政府的支出比重逐年降低（見表1），加之分稅制后，地方政府的財權弱化，財力有限，進一步加大了地方政府的支出壓力，造成某些地方政府無力承擔相關法律要求的全部支出責任，加劇了生態環境治理的難度。

（四）財力不足與財政支出效率不高并存

一方面，從總體上看，我國政府節能環保支出規模相對不足，特別是在當前經濟增速下降、財政收入增幅減緩的情況下，基層財政困難問題突出，不可能在短期內大幅增加生態環保的支出。另一方面，財政支出管理不當，資金利用效率不高。具體體現在：首先，環保財政投資績效評價機制不完善。以污染防治專項資金為例，目前，我國已經制定了大氣、水、土壤污染防治以及農村環境保護等專項資金管理辦法，也在管理辦法中規定要“加強預算績效管理、完善績效目標管理、做好績效監控和評價”，但是，除已制定《水污染專項資金績效評價辦法》外，大氣、土壤、農村環境整治等專項資金均未制定具體的績效評價辦法和相關配套政策，使得資金使用績效與資金分配缺乏聯動機制，降低了資金使用效益。其次，環保專項資金使用方式亟需優化。財政環保專項資金重建設、輕運營，只能用于環境污染治理設施建設，不能用于補助運營，致使許多項目雖然形成固定資產，但卻成為“曬太陽工程”，后期運行費用缺乏穩定來源，造成環保設施閑置、浪費，投資效益不能充分發揮。

四、相關政策建議

（一）建立穩定的生態環保支出增長機制

長期以來，在“以經濟建設為中心”的思想指導下，我國對生態環境保護重視不夠，歷史欠賬較多，生態環境質量已經成為2020年全面實現小康社會的嚴重短板，急需增加投入。

第一，應加大節能環保支出規模。政府應加大一般公共預算支出中環境保護的投入規模，保證財政生態文明投入增長幅度不低于財政支出的增長幅度。加大中央對環保專項資金的監管，推進落實地方環保責任，倒逼地方政府加大環保投入。同時，優化投資方向和結構，增加民眾關注的突出環境問題，如霧霾、黑臭水體、土壤污染修復治理以及農村環境整治等的財政支持力度，保障重大環境工程項目的實施。

第二，建立穩定的環境保護投入保障機制。建立節能環保支出增長保障機制是加大環保投入的關鍵。應加強制度建設，建立剛性約束機制，保證新增加的財政收入能夠優先用于生態環保投入，保證節能環保支出增長率不低于當年財政支出增長率，同時也要高于GDP的增長幅度，以此促進生態環保投入的可持續增長。

第三，發揮市場機制作用，引導社會資本投入。我國目前階段生態文明建設還是以政府投入為主，全面改善生態環境，僅僅依靠政府投入是不夠的，需要鼓勵、支持、引導和推動社會資本投入生態環境建設領域。通過政府引導基金，發揮財政資金杠桿放大效應。通過制定優惠的財政、稅收政策和金融政策，調動企業、個人、公益組織投資環保領域的積極性。大力推進環保PPP與第三方治理模式，支持和引導環保投融資機制創新，鼓勵社會資本投入。

第四，加大對重點區域和重點領域的財政轉移支付力度。在生態環境領域，地方政府直接面向服務對象，具有更多的信息優勢，也承擔了更多的支出責任。在目前財力和支出責任不匹配的情況下，建議加大環境治理重點區域和重點領域的轉移支付力度，建立健全轉移支付制度。一方面對生態環境脆弱，環境保護范圍廣、任務重，且財政困難的地區，應實行差別化的支持政策，并加大轉移支付力度；另一方面，對環境保護和治理的重點領域，如大氣、水、土壤等的治理，應加大專項轉移支付力度。

（二）明晰生態環保事權與支出責任

生態環保事權主要包括兩個層面，一是厘清政府與市場在生態環保上的邊界，二是中央與地方政府的生態環保事權和支出責任劃分。

在政府與市場的層面上，按照我國相關法律法規規定，政府主要負責生態環境規制的制定和對污染治理的監督管理，如編制規劃、制定規則、確立市場準入標準，對污染治理和生態變化進行監督管理，同時承擔了跨地區、跨流域的環境污染綜合治理，以及履行國際環境義務等工作。財政支出的重點在于，通過財政投入，彌補市場失靈，引導市場行為，使市場在資源配置中起決定性作用，促進綠色發展。

在中央與地方政府間事權與支出責任劃分層面，首先應明晰各級政府的事權，并將事權與支出責任相匹配。在實際操作中，中央或地方的獨立財政事權邊界劃分相對清晰，由此產生的支出責任劃分也相對容易，改革的難點在于如何劃分中央與地方共同事權和履行支出責任。尤其是在跨流域水污染防治和跨區域大氣污染治理中，涉及多個行政管轄區域，各級政府管理的領域和對象重合，且中央和地方政府的信息不對稱。建議按照自然資源和生態功能的重要性、外溢程度以及地方財政能力等原則確定分擔比例。國家重要自然資源、大江大河大湖等跨流域治理、外溢性范圍廣（如大氣污染治理等）對社會經濟發展有較大影響的環境事權，應主要由中央政府承擔支出責任；部分跨省域范圍較少，信息復雜，且范圍界定相對清晰的環境事權，可由地方政府承擔主要支出責任；對中央制定規劃、政策和標準，并承擔監督管理職責，地方履行執行職責的環境事權，則由中央和地方各自承擔相應的支出責任。此外，加強地方政府之間在自然資源和生態環保領域的協同與合作。

（三）建立績效導向的資金使用機制，提高資金使用效率

首先，政府應將生態文明建設的目標納入到預算績效管理體系中。將生態環保目標落實到預算資金的安排之中，強化財政預算績效管理在生態環境上的剛性約束，并將生態文明理念融入事前績效目標設置、事中績效目標動態監控以及事后開展績效評價的各個階段和環節。

第二，生態文明預算績效管理應貫穿預算編制、執行、監督全過程。在預算編制審核環節，要健全生態文明財政投入的績效評估體系，確保投入方向的可行性和預算金額的科學性。在支出執行環節，要保障資金的專款專用，嚴防資金被擠占和挪用，成為相關企業騙取財政資金和財政補貼的渠道。在決算審計環節，要核實資金的支出效果，評價支出的使用效率。在生態文明預算管理的整個過程中，都應制定科學合理的指標評價體系，確保資金使用效率的最大化。

第三，建立生態文明預算績效管理的保障機制。生態環境預算績效管理需要多個部門甚至全社會的參與，必須發揮各個部門的職能作用，建立部門之間的聯動機制。

（四）建立生態文明財政工作協調機制

隨著生態文明建設的全面展開，相關部門所面臨的問題會愈加復雜和棘手，亟需改進、完善和理順工作協調機制，保證生態文明建設的順利推進。

第一，理清財政部內部司局間的工作關系，加強相關司局之間的協調與互動。日前，中央編辦網站公布了財政部的三定方案，在內設機構中，財政部新成立了自然資源和生態環境司。該司承擔自然資源和生態環境等領域的部門預算和預算支出有關工作，提出與生態文明建設相關的財政政策建議，并參與擬訂自然資源和生態環境領域發展規劃、政策等。自然資源和生態環境司的成立，無疑對生態環境保護工作起到了巨大的推動作用，但是還需要適時整合部內相關職能，建議考慮今后逐步將能源等涉及生態文明的工作納入該司進行統一管理，加強自然資源和生態環境司與其他司局的協調與合作，強化財政部內設機構有效、有序配合，推動部內形成合力。

第二，加強財政系統內中央、地方機構建設和組織協調。鑒于財政部已經成立自然資源與生態環境司并開始工作，地方財政廳、局也應逐步建立相關機構，理順生態文明建設運行機制，落實各級政府的職責，以便更好地開展工作。

第三，加強財政部門與其他部委的聯系和工作協調。財政部門仍需要研究在推進生態文明建設的過程中，如何加強與其他專項改革領域的機構協同與合作的問題。一方面要加強與其他部委相關機構的溝通與協調，另一方面要注意發揮財政政策的引導性和手段靈活多樣的特點，注重各種政策工具的協調運用，如稅收政策、補貼政策、引導基金等，應相互銜接，發揮合力。同時注重財政政策與金融、價格、產業等政策協調配合，綜合發力，真正促進生態文明建設的發展。