雄安：千年大計新未來

姚曦

由天安門向東30公里，北京城市副中心行政辦公區早已拔地而起。同樣以天安門為中心，在往西南方向約100公里，一塊位于京津保腹地、占地約2000平方公里的土地，于2017年春被賦予了一個廣為人知的名字——雄安新區。

2017年4月1日，中共中央、國務院印發通知，決定設立河北雄安新區，范圍涵蓋河北省雄縣、容城、安新三縣及周邊部分區域。

與城市副中心一同構成北京的新“兩翼”，雄安新區的設立初衷是集中承接北京非首都功能疏解，成為河北省新的經濟增長極，優化京津冀城市空間結構和布局，推動京津冀協同發展。

在中國經濟意欲邁向高水平、高質量發展的階段，建設雄安新區，反映的將是中國經濟轉向高質量發展的軌跡。與之前的浦東蝶變和深圳速度不同，與雄安綁定的關鍵詞是“質量”。

歷經一年多的規劃階段，這個被定位為“千年大計，國家大事”的新區于2019年初宣布進入大規模實質性開工建設階段。 建設項目的大規模落地，是雄安進入實質性開工建設階段最直觀的體現。從河北省發布的上半年經濟數據上看，雄安新區完成投資增長9.4%，比河北省固定資產投資高3.8個百分點。

8月19日，據雄安新區黨工委副書記、雄安集團黨委書記、董事長田金昌介紹，雄安今年將著力推動容東片區、高鐵站片區、啟動區、起步區四個重點片區建設。共謀劃69個重點建設項目，投資初步核算將近3000億元。

回顧新區設立至今，兩年半的時間倏忽而過。

雄安在建設的同時，既要避免走傳統城市規劃發展的老路，打造高質量發展的“樣板”，又要承擔改革先行者的使命。這座“未來之城”將如何打開新的局面？

雄安何來？

雄安新區設立的背后，是北京調整城市規劃一路以來的思考。

早在1993年國務院批復的《北京城市總體規劃》中，便已提及北京城市功能過于集聚的問題，以疏解市區、開拓外圍、集中緊湊發展為規劃方針，當時提出的解決方案是設立通州、亦莊、黃村等14個衛星城，承接疏解主城區功能。根據當時規劃，14個衛星城的城市人口將從1990年的80萬增加至2010年的160萬左右，也就是說，到2010年，平均每個衛星城的人口不到12萬人。

“2004年，在北京市政府舉辦的規劃修編座談會上，我提出，從根本上疏解北京市主城區的功能，必須跳出原有構建若干衛星城的思路，重點打造兩個能容納百萬人以上的新城區，建立‘反磁力中心。”中國區域科學協會理事長、國家發改委國土開發與土地經濟研究所原所長肖金成表示。

盡管當時肖金成提出的方案并未被北京市政府采納，但打造集中承接北京非首都功能疏解的新區這一思路在當時已現雛形。

2014年，京津冀協同發展上升為國家戰略，而后，以疏解非首都功能為“牛鼻子”，促進區域協調發展，形成新增長極的思路被正式確定。在這一背景下，2017年，雄安新區獲批設立。

為避免北京“攤大餅”式的發展模式，雄安的選址并非是便于就近承接的環京縣市，而是在天安門偏西南方向的100公里處。

“北京的傳統空間格局很不合理，我把它比喻為‘單中心、攤大餅，一國一圈地從中心往東西南北各個方向延展。要達到疏解非首都功能的目的，雄安的選址就不能太近。”肖金成分析道。

一般來說，城市的輻射半徑為50公里，而環京區域如北三縣，正屬于以天安門為中心的輻射范圍。肖金成表示，在輻射半徑內，由于可以實現當天的通勤往返，倘若雄安選址于環京區域，交通將更加擁堵，加重城市壓力。“如果是100公里，就屬于行動的兩個半徑，人們的職住便會選擇一處。”肖金成說。

新區成立后，京冀合作支持雄安發展的篇章隨即開啟。2017年8月17日，北京市與河北省簽署《關于共同推進河北雄安新區規劃建設戰略合作協議》，這份文件敲定了先期支持合作項目，包括產業的轉移與承接，支持新區在初始階段便發展高端高新產業，同時協同提供教育、醫療等高品質公共服務。

為配合雄安建設，中國雄安建設投資集團（后更名為中國雄安集團）同時成立，注冊資金100億元。然而，此后雄安并未如外界預想般出現塔吊林立、熱火朝天的建設場面。直至2017年結束，雄安方面的動作大致只有兩方面：一是騰訊、百度等獲批在新區成立48家企業，這些企業全部為高端、高新企業;二是于同年年底開肩“千年秀林”工程和雄安市民服務中心建設。

2018年，雄安開始小有動靜。同年2月，中共中央政治局常委會聽取雄安規劃編制情況的匯報。同月，京雄城際鐵路開工建設。趕在新區成立一周年之前，3月，雄安第一標——雄安市民服務中心主體完工。4月發布的《河北雄安新區規劃綱要》更讓外界得窺這座“未來之城”的大致面貌。

然而，2018年下半年，雄安卻仍顯得“靜悄悄”。這一局面直至12月底方被打破，國務院對《河北雄安新區總體規劃（2018-2035年）》的批復，讓外界意識到沉寂背后，新區建設藍圖正徐徐展開。

新區啟動

進入2019年，京津冀協同發展迎來五周年。

新年伊始，可以注意到雄安方面便動作頻頻。1月2日午后，國務院關于河北雄安新區總體規劃（2018-2035年）的批復正式公布。同月，《關于支持河北雄安新區全面深化改革和擴大開放的指導意見》（下稱《指導意見》）全文發布，至此，雄安新區頂層設計已基本到位。

同時，圍繞規劃綱要形成的規劃體系，以《指導意見》為核心的政策體系逐步搭建成型，即“1+4+26”規劃體系和“1+N”政策體系，這意味著雄安新區規劃和政策設計的四梁八柱基本完成。新區方面通過官方發布渠道“雄安發布”宣布，“雄安進入大規模發展建設的新階段”。

在雄安啟動區規劃團隊中，流傳著這么一句話：未來的中國城市標桿是雄安，雄安的最初城市形象在啟動區。

按照規劃，雄安新區劃定了啟動區、起步區、約200平方公里的中期發展區，以及為未來發展預留空間的遠程控制區。起步區即主城區，從中劃出20-30平方公里作為啟動區，先行規劃建設，重點承接北京疏解的非首都功能。

2018年3月29日，市民在雄安新區的道路上騎行。

區別于北京式的單中心結構，雄安新區主城區按組團式布局，依托地勢形成“北城、中苑、南淀”的總體空間格局，同時在主城區外布局雄縣、安新、容城縣城、寨里、昝崗五個外圍組團。“每個組團都具備多功能，除了滿足職住需求，組團的另一個優勢是能適應市場經濟發展的不確定性，無論城市建設快或慢，由于組團均具有完整的結構，具有可張可弛的優勢。”中國城市規劃設計研究院一名未具名的學者介紹。

此外，生態優先是雄安新區建設區別于其他地區的一大亮點。

除了“華北之腎”白洋淀的生態修復，新區搭建了多層次的生態建設，即在城淀間、組團間、新區和周邊區域間，分別建設環淀綠化帶、環起步區綠化帶和環新區綠化帶，生態格局強調安全。“以前建設新城，遇山便平，逢林便伐，對生態環境的破壞很嚴重。新區建設強調生態優先，因地制宜，背后是中國城市建設理念的轉變。”上述學者表示。

盡管新區宣布進入大規模實質性開工建設階段，從2019年擬投建的項目來看，雄安現階段的建設還是以生態治理、基建等“打基礎”項目為主。

據田金昌介紹，今年重點實施的工程項目包括：白洋淀治理工程、基礎設施配套項目、新區內道路、對外交通網絡、防洪設施、綠化和水系工程、功能疏解和產業項目、智能城市建設等專項工程，共計69個重點建設項目。

其中，包括新區內及對外連接重大基礎設施建設項目16個、市政基礎設施建設項目21個、生態保護和環境治理項目13個、水利及防洪工程項目7個、公共服務及配套保障項目12個。

軟硬兼顧

城市環境治理專家彭應登曾多次為新區負責污染治理的干部作培訓，僅今年8月，他就三次到白洋淀考察污染治理情況。

“我曾于2017年表示，白洋淀污染治理至少要5年到7年才能見效，現在兩年過去，白洋淀的大部分水質由原先的劣V類，逐步改善到V類。一部分水質甚至達到了IV類的水平。”彭應登介紹。

國家通行標準將水質分為五類，其中I類代表水質最高，而劣V類則表示低于V類水體標準，受污染程度最高。按照《白洋淀生態環境治理和保護規劃（2018-2035年）》，白洋淀水質的治理目標是恢復到Ⅲ-IV類。

基建方面，按照新區規劃綱要，未來雄安將構建連通全國的“四縱兩橫”高速鐵路網，以及“四縱三橫”的高速公路網。“重點是加強與北京的同城互聯。”田金昌曾表示。目前，雄安加強與北京互聯互通的項目主要有三個，包括京雄城際鐵路、京雄高速公路和通往北京大興國際機場的Rl機場快線。

其中，京雄城際鐵路北京段預計于2019年9月底開通運營，從北京西站到大興機場站將可實現20余分鐘通達。京雄城際途經的雄安站，施工已從地下轉往地上。京雄高速公路已組織進場施工。Rl線已準備進入立項程序，預計于2019年底開工建設。

承接環境打造方面，借助京津資源，雄安正規劃多層次基本公共服務網絡。目前，新區已有55所學校、48家縣鄉醫療機構與京津機構建立對口幫扶關系。其中，北京方面幫扶的4所學校的雄安校區正式掛牌，援建的3所學校和1所醫院的建設亦在推進。

生態環境治理、基礎設施建設等硬件打造按照規劃向前推進著，然而，雄安的未來不僅是建造一座美麗新城，政策層面對其有著更高的期許，即成為創新發展示范區。

為配合雄安建設步伐，雄安新區率先在建設項目投資審批領域實行改革。2019年1月4日，河北省政府發布《關于河北雄安新區建設項目投資審批改革試點實施方案》，在雄安區域內的建設項目以及服務雄安的區域外交通、水利、能源等重大基礎設施類建設項目領域，實行項目投資審批改革。

該文件要求，除明確要求需省級政府審批、需要省級以上平衡要素條件的基礎設施項目外，一律下放或委托授權新區審批和管理。此外，對雄安新區內企業投資備案類項目實行“先建后驗”。除了取消部分審批事項外，還創新審批方式，探索實行有關事項承諾制，這意味著項目單位通過書面承諾執行標準后，便可開展申請事項的全部實施工作。

根據雄安新區深化改革的頂層文件，即《指導意見》，雄安新區還將在創新發展、城市治理、公共服務等方面實現突破，構建符合未來發展方向的制度體系。 “雄安本身作為一個全方面的體制創新、技術創新的試驗區，基本上全國各種創新的體制機制，利于創新的政策都是可以用到雄安新區的。”中國社會科學院經濟研究所所長、中國社科院雄安發展研究智庫原主任黃群慧向指出。

而將雄安納入以“開放”為典型特征的自貿區，相當于為雄安的發展提供又一政策加持。從稅收制度到海關監管制度，雄安都將獲得優于其他內陸城市的體制安排。

今年8月26日，在白貿區第五次擴容中，雄安新區出現在河北自由貿易試驗區名單內。“此前，雄安更多是強調形成產業方面的強大競爭力，納入自貿區，意味著其輻射能力將被提升，也就是說，將雄安打造成一個不只輻射京津冀，且輻射東北亞區域的所在，形成全球產業鏈，反過來也推動雄安內部的高質量發展。”中國國際經濟交流中心研究員張茉楠介紹。

根據《中國（河北）自由貿易試驗區總體方案》，雄安新區將建設數字商務發展示范區，發展大數據交易、數據中心和數字內容等高端數字化貿易業態。探索符合國情的數字化貿易發展規則，并參與數據資產國際貿易規則和協議制定。

而目前，數據的跨境自由流動在中國尚存在較多壁壘。“通過自貿區的一些有益實踐，將有利于中國開拓更大范圍的數字貿易市場，提升中國在數字經濟和新興產業方面的競爭力。”張茉楠表示。

更優方案

從產業動力角度看，黃群慧將雄安未來的發展大致分為三個階段。首先是承接階段，通過行政手段承接北京非首都功能的疏解，這個階段將賦予雄安一個發展的初始動力。其次是從行政手段轉向自我發展的階段，在體制機制不斷完善的背景下，逐步培育形成新的市場化動力和企業自生能力。最后是創新發展階段，在這一階段，雄安將靠創新驅動獲得自我發展的加速度。

2019年6月28日.觀眾在位于雄安設計中心的公示現場參觀。

“這個過程的關鍵是，雄安當地政府要能自我改革，創造一個好的營商環境，利于產業和企業培育創新能力。企業在擁有自我創新能力后，實現自身發展，反過來再促進政府的政策改革創新，以及城市功能的完善。這是一個較理想的培育自身發展能力的過程。”黃群慧表示。

盡管雄安規劃顯得全面、超前，在規劃落地過程中，有時也會發現更優方案。

以白洋淀治理為例，彭應登在實地調研中發現，在污水得以處理，污染源和養殖得到控制的情況下，淀邊部分原住民也可不必外遷。“白洋淀的美其實不意味著一個空曠的環境，如果還有原住民安靜、祥和生活的景象，其實是很生動的。這對治污能力提出了更高的要求，另外，一味疏解搬遷也會給其他地方帶來環境壓力。這其實是實際操作中對規劃實現的優化。”彭應登認為。

除了對規劃進行局部優化，規劃本身的留白，也為新區未來發展留下了空間。

黃群慧指出，在一些創新理念的未來面貌尚不明晰的情況下，規劃一定要為其發展留足空間。“例如智慧城市、海綿城市、綠色城市等，盡管大家提出了創新的理念，但由于沒有實際落地的案例，考慮到城市綠色化、智能化的發展要求，規劃上一定要留下空間。另外，在制度方面，從企業和產業發展角度來說，沒有明確禁止即可為。”黃群慧表示。 黃群慧透露，在城市硬件完成后，雄安將會迎來一個整體承接非首都功能疏解的階段。

雄安設立的初衷是形成京津冀區域增長極，推動京津冀協同發展。盡管北京位于京津冀區域，然而由于京冀兩地存在行政壁壘，“一畝三分地”的思維難以打破，北京并未對環京河北市縣形成輻射，河北面臨“燈下黑”的處境。

根據中國發展研究基金會在2019年3月發布的《中國城市群一體化報告》顯示，珠三角區域和長三角區域分列中國城市群排名第一、第二，由于河北和北京、天津的發展差距較大，京津冀一體化程度排名第四，落后于山東半島。

黃群慧團隊曾對京津冀協同指數進行跟蹤，調研發現，京津冀協同發展自提出以來，協同指數提升不大。“環境方面，三地協同的情況較好。但三地有些指標的差距在拉大，例如人均GDP等。由于河北省正處于產業結構調整時期，環境治理、供給側改革等對河北省的傳統產業，如鋼鐵產業等影響是比較大的。”黃群慧分析道。

關于京津冀如何實現一體化的討論自上世紀就已開肩，而協同的脈絡在近幾年方漸趨清晰。“京津冀協同發展的重點在于北京非首都功能的疏解和高標準建設雄安新區”，2019年的政府工作報告如此概括京津冀協同發展的兩個重要關節。而這兩個重要關節的背后是對以下兩個問題的解決，一是北京大城市病的治理，二是為河北發展培育支點，帶動河北發展。

那么未來雄安將如何推動河北發展？京津冀三地如何協同、分工錯位發展？

黃群慧開出的藥方是建立三地共同的產業生態。所謂產業共同生態，指的是在產業政策等方面形成一個共同體，形成產業自產生到發展，再到成長的共同生態。

“分解產業鏈條，將研發創新環節留在北京，將技術實現的核心工廠設在雄安，而大規模的生產則可以放在河北，這樣就能實現三地各有分工，錯位發展。”黃群慧表示。

黃群慧認為，如果協同發展是撬動河北發展的杠桿，那么雄安則是擔負杠桿的那個支點。“從研發到大規模的生產，中間經歷了很長的鏈條。按照雄安的定位和體量，就可以扮演‘母工廠的角色，通過系統、集成的平臺，將研發的新技術成熟化，產品落地后，相應的大規模生產便可放到河北完成。”黃群慧表示。

站在新中國成立70周年、京津冀協同發展五周年的時間節點，未來雄安將帶來怎樣的變革？值得各界期待。