新一輪自貿(mào)區(qū)擴(kuò)容，尋找改革開放的突破口

陳波

8月26日，國(guó)務(wù)院公布新一批6個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)正式獲批，山東、江蘇、廣西、河北、云南、黑龍江加入到改革開放的先行隊(duì)。加上既有的12個(gè)自貿(mào)區(qū)，目前中國(guó)已有18個(gè)自貿(mào)區(qū)，形成了東西呼應(yīng)、南北互補(bǔ)的格局。

自貿(mào)區(qū)經(jīng)過(guò)將近六年的發(fā)展，從一開始的上海自貿(mào)區(qū)一枝獨(dú)秀，到目前的18家自貿(mào)區(qū)齊頭并進(jìn)，表明了自貿(mào)區(qū)的確對(duì)區(qū)域發(fā)展起到了引領(lǐng)和帶動(dòng)作用。

2013年9月，上海自貿(mào)區(qū)正式建立，被譽(yù)為中國(guó)改革開放的又一個(gè)里程碑。當(dāng)年自貿(mào)區(qū)的建立背景是，為適應(yīng)以跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）為代表的高水平國(guó)際經(jīng)貿(mào)合作要求，而設(shè)立的試驗(yàn)區(qū)。

時(shí)過(guò)境遷，2017年上任伊始的美國(guó)總統(tǒng)特朗普就廢除了他的前任奧巴馬的三大政績(jī)之一——TPP。但是，TPP雖然暫時(shí)擱置，中國(guó)面臨的開放壓力卻與日俱增，因此自貿(mào)區(qū)的歷史使命反而愈顯重要。

自貿(mào)區(qū)引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展新格局

經(jīng)過(guò)多層次差別化的探索，概括而言，目前自貿(mào)區(qū)的成績(jī)主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：

第一是以負(fù)面清單為核心的投資準(zhǔn)入制度的建立和全國(guó)推廣。目前自貿(mào)區(qū)版的負(fù)面清單僅有45項(xiàng)，全國(guó)版的也只有48項(xiàng)，從法律法規(guī)的角度大幅度放松了外資準(zhǔn)入的限制。

第二是以貿(mào)易便利化為方向的改革。無(wú)論是國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”還是通關(guān)一體化，都明顯簡(jiǎn)化了進(jìn)出口貿(mào)易的流程，節(jié)約了時(shí)間和成本。

第三是以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕獌?nèi)容商事管理制度便利化改革。從審批制到報(bào)備制的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了事前審批到事中事后監(jiān)管的商事管理制度的重大改進(jìn)，從“證照分離”到“照后減證”等改革舉措的鋪開，彰顯了打破市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘的決心。

第四是以投融資便利化為目標(biāo)的金融改革。2014年5月起創(chuàng)立的自貿(mào)區(qū)賬戶便利了企業(yè)雙向資金跨境配置的需求，明顯降低了資金使用的成本，帶來(lái)了上海自貿(mào)區(qū)超過(guò)26萬(wàn)億元人民幣（截至2018年底）的雙向資金流量。

然而，一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是自從2013年9月自貿(mào)區(qū)展開開放創(chuàng)新試驗(yàn)以來(lái)，中國(guó)還未成功簽署任何重要的自由貿(mào)易與投資協(xié)定，自貿(mào)區(qū)對(duì)于中國(guó)進(jìn)一步開放的引領(lǐng)作用也難言突出，與當(dāng)年的深圳特區(qū)更是無(wú)法同日而語(yǔ)。

究其原因，筆者認(rèn)為主要在于自貿(mào)區(qū)改革事權(quán)不足，容錯(cuò)機(jī)制不彰。自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新政策的“可復(fù)制、可推廣”是試驗(yàn)的目的，并非創(chuàng)新的前置條件。結(jié)果在缺少事權(quán)、怕犯錯(cuò)誤的自貿(mào)區(qū)內(nèi)，在政策創(chuàng)新前向上級(jí)相關(guān)部門請(qǐng)示論證“復(fù)制和推廣可能性”就成為自然而然的程序，于是改革與被改革的位置發(fā)生了微妙的置換。

中國(guó)的改革開放已推進(jìn)了40年，目前已進(jìn)入了“深水區(qū)”，進(jìn)一步開放所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)（尤其是金融方面）不容小覷，因此某些改革顯得謹(jǐn)慎也不無(wú)道理。然而，國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展與合作形式的變化并不容許我們小步前行。

為了加快開放試驗(yàn)的步伐，中國(guó)對(duì)以上海為首的自貿(mào)區(qū)層層加碼，從“適應(yīng)國(guó)際高水平貿(mào)易與投資協(xié)定的要求”到“對(duì)標(biāo)國(guó)際一流開放標(biāo)準(zhǔn)”，再到“對(duì)標(biāo)國(guó)際最高開放標(biāo)準(zhǔn)”，口號(hào)不斷升級(jí)的同時(shí)，自貿(mào)區(qū)發(fā)展的步伐卻沒有能夠跟上。

除了上述的改革事權(quán)和容錯(cuò)機(jī)制問(wèn)題外，口號(hào)或者說(shuō)發(fā)展目標(biāo)本身的制定也是值得商榷的。

大型開放經(jīng)濟(jì)體由于其自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展和巨大利益安全需要，都會(huì)以各種各樣的手段實(shí)行貿(mào)易與投資保護(hù)，美國(guó)也不例外。而反觀小型開放經(jīng)濟(jì)體則基本沒有這樣的訴求，充分開放是它們的首選策略。因此，美國(guó)、日本是典型的一流開放經(jīng)濟(jì)體，但它們肯定達(dá)不到新加坡這樣的最高開放標(biāo)準(zhǔn)。也就是說(shuō)，為全中國(guó)進(jìn)一步開放探索路徑的自貿(mào)區(qū)理論上是無(wú)法也不應(yīng)該對(duì)標(biāo)最高開放標(biāo)準(zhǔn)，除非是在某些更加特殊的園區(qū)內(nèi)。

在當(dāng)前的國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下，中國(guó)既需要通過(guò)開放試驗(yàn)倒逼國(guó)內(nèi)的改革，也需要利用自身的優(yōu)勢(shì)競(jìng)爭(zhēng)國(guó)際貨物、要素、資本和人才集散中心地位。因此，在繼續(xù)擴(kuò)大和深化自貿(mào)區(qū)開放與創(chuàng)新的同時(shí)，新式自貿(mào)片區(qū)乃至先行先試區(qū)也加入了改革開放的征程。

自貿(mào)片區(qū)與先行示范區(qū)探索改革開放新路徑

8月6日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》（下稱《總體方案》），一個(gè)區(qū)別于以往自貿(mào)區(qū)的自貿(mào)“新”片區(qū)正式發(fā)布。這個(gè)新片區(qū)無(wú)論從區(qū)域規(guī)劃還是從發(fā)展方針而言，的確都給人以耳目一新的感覺。

新片區(qū)主要位于臨港新城，面積與前11個(gè)自貿(mào)區(qū)（海南自貿(mào)區(qū)除外）的面積相當(dāng)，達(dá)到119.5平方公里，而這僅僅是一期建設(shè)面積。從某種意義上而言，《總體方案》勾勒的新片區(qū)更像是一個(gè)自由貿(mào)易港區(qū)。

首先，臨港新片區(qū)的規(guī)劃展示了其準(zhǔn)“自貿(mào)港”的特性。它在規(guī)劃上與新加坡、迪拜等自由貿(mào)易港區(qū)規(guī)劃有異曲同工之妙：以優(yōu)質(zhì)的港口（洋山深水港與浦東空港）為先導(dǎo)，以便利的保稅物流園區(qū)（洋山特殊綜合保稅區(qū)）為配套，再以強(qiáng)大的世界性產(chǎn)業(yè)園和配套服務(wù)區(qū)（臨港產(chǎn)業(yè)園和南匯新城）為支撐。

其次，新片區(qū)明確提出了自貿(mào)港特色的“自由化”訴求。“投資自由、貿(mào)易自由、資金自由、運(yùn)輸自由、人員從業(yè)自由”等五個(gè)“自由化”訴求，相比于中國(guó)現(xiàn)有的自貿(mào)區(qū)以“便利化”為其主要改革訴求，凸顯了臨港新片區(qū)志在對(duì)標(biāo)世界最高開放水平自貿(mào)港區(qū)的雄心壯志。

第三，新片區(qū)內(nèi)的洋山特殊綜合保稅區(qū)明確了探索自貿(mào)港的標(biāo)志性經(jīng)貿(mào)新模式——“離岸”業(yè)務(wù)。從出口加工區(qū)到保稅區(qū)再到綜合保稅區(qū)，此次新一代的海關(guān)監(jiān)管區(qū)——洋山特殊綜合保稅區(qū)除了原有綜保區(qū)的中間產(chǎn)品保稅生產(chǎn)和貨物保稅倉(cāng)儲(chǔ)外，還可望增加離岸貿(mào)易、離岸金融等功能，加之首次在綜保區(qū)/自貿(mào)區(qū)出現(xiàn)的企業(yè)和個(gè)人稅收優(yōu)惠措施，洋山特殊綜保區(qū)的試點(diǎn)“離岸”業(yè)務(wù)的特殊功能可望不斷強(qiáng)化。

第四，“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”管理模式預(yù)示著新片區(qū)擁有開放事權(quán)的重大突破。時(shí)隔近30年，我國(guó)再次提出以“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”模式管理臨港新片區(qū)，這樣才可能從體制架構(gòu)上實(shí)踐習(xí)總書記關(guān)于“大膽試、大膽闖、自主改”的九字方針，實(shí)現(xiàn)我國(guó)對(duì)外開放在思維方面、政策方面、管理方面的開放創(chuàng)新的重大突破，從管理制度上對(duì)標(biāo)最高開放標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際著名自貿(mào)港區(qū)。

8月6日臨港新片區(qū)的《總體方案》還在熱烈解讀之際，國(guó)家又在8月18日發(fā)布了《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于支持深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見》（下稱“《意見》”）。深圳示范區(qū)將在要素市場(chǎng)化配置、營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化、城市空間統(tǒng)籌利用等重點(diǎn)領(lǐng)域深化改革、先行先試。曾經(jīng)作為我國(guó)改革開放標(biāo)桿的深圳再一次成為了排頭兵。

兩個(gè)文件比較，《總體方案》主要集中于貿(mào)易、投資和產(chǎn)業(yè)的開放與創(chuàng)新，體現(xiàn)了在臨港新片區(qū)鮮明的功能性改革目標(biāo)，而《意見》則著眼于經(jīng)貿(mào)、行政、法制、人文等體制機(jī)制的總體性創(chuàng)新，冀望通過(guò)深圳的改革示范效應(yīng)，再次帶來(lái)了全國(guó)在建設(shè)全面開放新格局上的綜合突破。

深圳是鄧小平同志改革開放國(guó)策留給我們的寶貴遺產(chǎn)，勇于開拓進(jìn)取、改革創(chuàng)新的精神哪怕是在“特區(qū)不特”的今天仍然熠熠生輝，深圳成為示范區(qū)可謂當(dāng)仁不讓。《意見》明確了深圳先行區(qū)法律由人大直接審議、行政法規(guī)由國(guó)務(wù)院直接審理的改革事權(quán)。深圳發(fā)展的《意見》比臨港新片區(qū)建設(shè)的《總體方案》目標(biāo)更多元，表面上看似乎更加“虛”。

但事實(shí)上“虛”與“實(shí)”并不在于要求或目標(biāo)的細(xì)致程度，而取決于授予改革的裁量權(quán)以及容錯(cuò)機(jī)制和創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制的明確度。深圳示范區(qū)“發(fā)展高地、法治城市、文明典范、幸福標(biāo)桿、可持續(xù)發(fā)展”的五大戰(zhàn)略目標(biāo)是完全相融的，在示范區(qū)的政策環(huán)境下大膽汲取和對(duì)接香港在金融和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)方面的體制機(jī)制優(yōu)點(diǎn)，完成五大戰(zhàn)略目標(biāo)并非遙不可及。

改革開放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)歷了三次重要的開放，第一次的標(biāo)志是1980年的深圳特區(qū)的設(shè)立，第二次的標(biāo)志是1993年的上海浦東開發(fā)開放，第三次是2001年中國(guó)加入WTO。目前，中國(guó)接連設(shè)立上海臨港的特區(qū)化自貿(mào)新片區(qū)和深圳中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)，體現(xiàn)了中國(guó)在國(guó)內(nèi)外經(jīng)貿(mào)發(fā)展新形勢(shì)下堅(jiān)持改革開放的決心。

冀望通過(guò)夯實(shí)長(zhǎng)三角一體化和粵港澳大灣區(qū)的開放政策環(huán)境，為中國(guó)在全面開放新階段尋求突破發(fā)展的有效路徑。