自貿區升級打開新機會窗口

張茉楠

上海臨港（企業）行政服務中心，圖/新華

面對當今世界愈演愈烈的保護主義、單邊主義和霸權主義，以及某些大國的“關門”、“筑墻”，中國需要更加敞開大門，主動擴大全方位開放：對外積極參與多邊、雙邊、區域和諸邊談判、重視服務貿易投資規則并引導新議題;對內則通過試施自貿區戰略、統一內外資法律、減少投資壁壘等關鍵措施，進一步推動國內法治與國際規則間的良性互動。

今年8月，在粵港澳大灣區、海南自由貿易試驗區戰略落地之后，國家又新批復建設深圳中國特色社會主義先行示范區、上海自由貿易試驗區臨港新片區等開放大戰略。8月26日，新一批6個自貿實驗區正式獲批，山東、江蘇、廣西、河北、云南、黑龍江加入改革開放的探索先行隊。加上既有的12個自貿區，全方位開放格局加速成型。這勢必推動體制機制重大創新，為在國際復雜局勢下爭取主動，構建開放型經濟體制乃至開放型世界經濟，打開了新“機會窗口”。

中國自貿區戰略升級：由“1.0”到“2.0”版本

8月6日，國務院印發《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區總體方案》（下稱《方案》），增設上海自由貿易試驗區臨港新片區，總體方案包括三大類78項安排，重點提出七大方面戰略舉措：公平競爭的投資經營便利、高標準的貿易自由化、資金便利收付的跨境金融管理制度、高度開放的國際運輸管理、自由便利的人員管理、國際互聯網數據跨境安全有序流動、具有國際競爭力的稅收制度，實施更高標準的“一線放開”、“二線安全高效管住”貿易監管制度。

《方案》對標國際公認、競爭力最強自由貿易園區，明確到2025年，建立比較成熟的投資貿易自由化便利化制度體系;到2035年，建成具有較強國際市場影響力和競爭力的特殊經濟功能區，形成更加成熟定型的制度成果，打造全球高端資源要素配置的核心功能，成為中國深度融入經濟全球化的重要載體。

今年是中國自貿試驗區戰略實施六周年。從2013年9月起，上海自貿區就引領中國土地開始新一輪的改革探索，六年來，作為制度創新的“試驗田”，上海自貿區形成了一批基礎制度和核心制度創新，100多項制度創新成果在全國復制推廣。然而，隨著中國對外開放的進程加快，以及國內外環境的新變化、新要求，自貿試驗區需要更徹底的改革措施、更加大力度的開放舉措、更多的創新自主權。在這樣的背景下，上海自貿區新片區設立的戰略意義不斷凸顯。

特別是隨著8月26日國務院《中國（山東）、（江蘇）、（廣西）、（河北）、（云南）、（黑龍江）自由貿易試驗區總體方案》的出臺，中國已陸續批準并建設了三批自貿試驗區，形成了一個由南至北、由東至西、由“沿海”至內陸的全方位、寬領域的開放新格局。而在制度層面，以準入前國民待遇加負面清單管理為核心的投資管理制度，以備案為主的外商投資、境外投資管理制度全面實施，商事制度改革不斷深化，自貿區戰略的制度框架基本形成，自貿區戰略正由1.0階段過渡到2.0階段。

上海新片區：探索建設全球自由貿易港的使命

新片區作為上海自貿區的重要組成部分，在功能地位上不僅與上海自貿區一脈相承，更被賦予“特殊經濟功能區”、實施“更大改革創新自主權”等方面的權利職責?！斗桨浮访鞔_將著力發展離岸經濟、創新經濟、總部經濟和數字經濟，強化實施差別化的探索，形成適應轉口貿易、離岸貿易、服務貿易發展的制度安排。由此，不難發現新片區事實上已被賦予十九大報告中探索建立“自由貿易港”的重大使命。

探索建設自由貿易港，是改革開放向縱深發展的必然要求，也是自由區戰略升級的必然結果。自貿區改革將為探索建設自由港提供先行經驗，自由港是目前全球開放水平最高的特殊經濟功能區，與自貿區相比，自由港擁有更廣泛的區域、更大程度的自由流通、更特殊的運作模式。自由貿易港的核心是“境內關外”海關特殊監管區，是一國讓渡一定主權為全球提供公共品，在對外經濟交往中發揮著不可替代的作用。自1547年意大利在熱那亞設立第一個現代意義的自由貿易港以來，目前全球有600多個自由貿易港和2000多個與自由貿易港的內涵和功能相似的自由經濟區域。世界著名的自由港有香港、新加坡、迪拜、漢堡、紐約、倫敦、鹿特丹、巴拿馬之所以能夠成為主導國際貿易的樞紐、集散地和交易中心就是因為其在制度安排，優惠措施，服務特點上有更大的優勢。

由此可見，自由貿易港的發展水平很大程度上體現了一個經濟體對外開放的程度和水平。相比于保稅區、綜合保稅區、出口加工區等園區，自由貿易港對于政策及制度環境的系統性要求更高。國際上，全球自由貿易港制度基本是在《京都公約》要求下，結合各國實際情況，建立符合國際慣例的完整政策，實現貿易、投資、人員、信息等進出自由。而中國自貿區建設，無論在深度上還是廣度上，與國際自由貿易港相比仍存在較大差距或發展瓶頸，凸顯構建開放型經濟體系的制度性“短板”。

打造開放型經濟體系：從參與新一輪全球經貿規則做起

當今世界正面臨百年未遇的大變局，而國際經貿規則變化正是全球經濟秩序大調整大變革的突出體現。2008年國際金融危機之后，國際貿易和投資新體系在全球范圍內出現重構，特別是2018年以來，全球范圍內先后有CPTPP、EPA、USMCA，以及歐盟與南方共同市場（Mercosul）等超大自貿協定簽署。在新一輪國際經貿規則構建過程中顯現的全方位覆蓋、多元化領域、高質量高標準等特點，對中國面臨的全球規則與競爭形成了巨大壓力和挑戰，迫切要求中國在高標準國際規則方面邁出更大的步伐。

（一）新一輪國際經貿規則重構從邊境向邊境后措施延伸

當前全球貿易協定和經貿規則覆蓋面更廣，不僅包括經濟因素，更包含了眾多非經濟因素;成員國不僅要受貿易規則的約束，還將受到法律法規、生態環境、商業模式要求等多方約束。傳統經貿規則以商品、服務或投資跨越關境時的措施為主要對象，包括關稅、配額、數量限制、海關監管等，到此后非關稅削減等“邊境上壁壘”層面，以及越來越關注到“邊境后壁壘”層面以及“跨邊境互通互聯”，逐步涵蓋服務貿易、知識產權、競爭政策、電子商務等后邊境規則，并不斷提升法律可執行程度。

以國際高標準、高水平為標桿，努力打造法治化、國際化、便利化，促進以競爭性政策為基礎的規則體系建設需要做出有益探索。當前“負面清單”+“準入前國民待遇”模式成為上海自貿區以及新片區改革的重要模板，不僅要在“量”上做文章，例如積極削減負面清單，還須在“質”上提升開放水平。

《方案》給出了升級的重點方向，在貿易升級方面，大力促進離岸貿易、轉口貿易、服務貿易等貿易新形態創新發展，積極推進一批首創性外資項目落地;在金融服務升級方面，率先試點取消證券公司、證券投資基金管理公司、期貨公司、壽險公司外資股比限制。為國際金融貿易規則的引入開展壓力測試，爭取持牌金融機構新型金融業務牌照率先落地，加快建設金融科技中心和全球資產管理中心。

（二）“三零”規則成為未來國際經貿規則變革的重要趨勢

“三零”（零關稅、零壁壘、零補貼）規則正在成為美歐等區域自由貿易協定談判的重要內容，也是未來國際經貿規則變革的發展方向?！傲恪辈⒉灰馕吨⒓慈∠且粋€循序漸進的過程，保證最大限度地消除絕大多數貿易品的關稅、各種非關稅壁壘和各種扭曲市場價格的產業補貼，而這也成為當今主要經濟體推動貿易協定的目標之一。2018年7月，日本與歐盟簽署日歐EPA，這兩大經濟體占全球經濟總量的30%、貿易總量的40%，內容涉及取消關稅、破除非關稅壁壘及擴大服務貿易、開放服務市場、電子商務等多個方面。已經生效的CPTPP繼續延續TPP對關稅的規定，致力于將目前的關稅水平降為零。社科院測算結果表明，通過測算各成員國最惠國待遇關稅零關稅產品比重和協定實施一年后零關稅產品的比重，可以看出CPTPP實施后，絕大部分成員國零關稅的比重將達到80%以上。其中，六個國家的零關稅將達到90%以上。

因此，建立以投資貿易自由化為核心的制度體系就成為上海新片區的重中之重。稅收制度安排是自由貿易港能否具有國際競爭力的一個先決條件。世界范圍內較為活躍的自貿區，其各有特色的稅收優惠政策對于推動自貿區發展起了關鍵作用。對境外進入物理圍網區域內的貨物、物理圍網區域內企業之間的貨物交易和服務實行特殊的稅收政策;擴大新片區服務出口增值稅政策適用范圍;研究適應境外投資和離岸業務發展的新片區稅收政策;在不導致稅基侵蝕和利潤轉移的前提下，積極探索試點自由貿易賬戶的稅收政策安排等。

（三）服務貿易和數字貿易成為新國際貿易規則的競爭焦點

服務貿易、數字貿易發展重塑國家競爭格局。近年來，源于技術全球化，全球產業結構轉型升級、新技術、新需求，以及全球貿易治理新規則的共同推動，正通過新一輪信息與數字技術，加速全球價值鏈、產業鏈、供應鏈、服務鏈、資金流和數字鏈的融合發展，進而不斷沖擊著傳統貿易規則框架的同時，也加大了主要大國間的規則競爭與博弈。自烏拉圭回合達成世界上第一套規制國際服務貿易的《服務貿易總協定》（GATS）以來，已歷經20余年。這期間，由新一代信息技術帶動的產業更多傾向于發展服務業。特別是隨著新一代信息技術快速發展，數字貿易和服務貿易在國際貿易中的地位越來越突出，各國立足于自身利益和經濟發展情況，紛紛在新一輪國際規則方面提出自己的立場和主張。一些大的經濟體嘗試在多邊、區域和雙邊層面推出能彰顯和拓展其價值理念的數字貿易規則。美歐等發達國家利用自身的服務貿易和數字貿易方面的競爭優勢和比較完善的國內法律法規，在國際規則制定中積極強占制高點。

近年來，中國數字貿易發展迅速，但在高速發展過程中也面臨了諸多問題。其中，首當其沖的就是數字貿易壁壘的問題。2016年3月30日，美國貿易代表辦公室首次發布數字貿易壁壘報告，此后每年發布一次。報告列舉了中國、俄羅斯、印尼、印度、阿根廷、巴西、歐盟等國家（地區）在互聯網服務和電子商務、電信服務和設備等領域存在的數字貿易壁壘情況。

因此，在參與引領新一輪數字經濟和數字貿易方面，《方案》邁開了實質性改革步伐。為貫徹上?！皵U大開放100條”相關要求，上海市政府印發《中國（上海）自由貿易試驗區跨境服務貿易負面清單管理模式實施辦法》和《中國（上海）自由貿易試驗區跨境服務貿易特別管理措施（負面清單）（2018）》，探索實施跨境服務貿易負面清單管理模式。建立以投資貿易自由化為核心的制度體系，強調實施國際互聯網數據跨境安全有序流動，明確提出試點開展數據跨境流動的安全評估，建立數據保護能力認證、數據流通備份審查、跨境數據流通和交易風險評估等數據安全管理機制，加強對數據資產保護力度，主動參與引領全球數字經濟交流合作。未來可以期待，上海新片區將有望被打造成為中國的“數字自由貿易港”。