構(gòu)建高校招標(biāo)采購內(nèi)部控制體系的研究與實踐

吳金棟， 顧 倩， 劉劍文

(中國民航大學(xué) 招標(biāo)采購中心， 天津 300300)

0 引 言

隨著國家對高等教育事業(yè)投入不斷增大，高校運行資金規(guī)模持續(xù)增長，采購工作在高校中的重要性不斷提升。高校采購工作系統(tǒng)性強，工作要求高、涉及部門多、時間要求緊，同時也涉及到人、財、物等具有較高廉政風(fēng)險的領(lǐng)域。構(gòu)建針對高校招標(biāo)采購工作的內(nèi)部控制體系是防范高校內(nèi)部經(jīng)濟運行風(fēng)險、提升內(nèi)部治理水平的重要舉措。目前，國內(nèi)外對于內(nèi)控體系的研究多關(guān)注于企業(yè)單位，對于行政事業(yè)單位，尤其是高校內(nèi)部控制的研究較少。為此，本文根據(jù)COSO理論，將內(nèi)部控制整合框架和行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范要求相結(jié)合，從事前、事中、事后3個階段進行風(fēng)險分析，建立起符合高等院校特點高效嚴謹?shù)恼袠?biāo)采購控制體系，有效降低招標(biāo)采購中的風(fēng)險[1-4]。

1 高校采購面臨的問題

高校的采購工作隨著我國政府采購工作的推進逐步開始實施，相對高校其他工作而言，開展的時間短、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范體系尚不健全。

1.1 缺乏適用于高校事業(yè)單位的招標(biāo)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)

政府采購制度體系起源于歐美，主要是在市場經(jīng)濟體系下對公權(quán)力實施采購行為的管理，通過對公權(quán)力約束來保證和維護市場經(jīng)濟秩序。我國高校多為公辦事業(yè)單位，目前正在進行事業(yè)單位體制改革，如何界定高校的行事權(quán)力尚未有明確的法規(guī)依據(jù)。當(dāng)前，多數(shù)高校的經(jīng)費來源主體仍是財政性資金，在執(zhí)行招標(biāo)采購中，主要依據(jù)《政府采購法》及其實施條例的相關(guān)規(guī)定，但高校同時具有自主運行的要求，因此如何界定高校在招標(biāo)采購工作中的權(quán)責(zé)，進而形成規(guī)范的事業(yè)單位招標(biāo)采購制度體系是高校面臨的主要問題[5-7]。

1.2 高校隸屬關(guān)系不同帶來招標(biāo)體系建設(shè)的差異

由于國家的政府采購、招標(biāo)管理制度體系與財政預(yù)算制度關(guān)聯(lián)，目前高校按照預(yù)算管理不同，大致分為中央部委所屬高校和地方高校。中央各部委和地方政府在政府采購制度、招標(biāo)管理制度執(zhí)行過程中均建立了不同的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，由于不同高校隸屬關(guān)系不同，在執(zhí)行相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的要求和流程也有一定差異，雖高校辦學(xué)模式相似，但采購方式不同的問題，不同高校間招標(biāo)管理體系建設(shè)上存在一定的差異性。

1.3 高校在內(nèi)部招標(biāo)采購體系建設(shè)上基礎(chǔ)薄弱

高校在建設(shè)自身招標(biāo)采購管理體系的過程中，存在著各方面基礎(chǔ)相對薄弱的問題。

(1) 認知基礎(chǔ)薄弱。由于招標(biāo)和政府采購在高校內(nèi)全面施行時間不長，在實施中與教學(xué)、科研工作關(guān)聯(lián)緊密，校內(nèi)不同專業(yè)、不同領(lǐng)域差異性較大，校內(nèi)采購人對招標(biāo)采購制度和工作不熟悉、不重視，從而帶來不理解、不配合的情況時有發(fā)生[8-10]。

(2) 人員基礎(chǔ)薄弱。招標(biāo)采購工作政策性強、技術(shù)性強，在實踐中面臨不同的情況需要專業(yè)人員進行分析判斷和處理，但目前全國尚未有開辦相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)，從業(yè)人員多數(shù)為從其他專業(yè)轉(zhuǎn)來，這就需要相對較長的時間學(xué)習(xí)。

(3) 制度基礎(chǔ)薄弱。招標(biāo)采購工作廉政風(fēng)險高，需要相應(yīng)的制度體系規(guī)范權(quán)力運行，使得權(quán)力在監(jiān)督下實施。但由于工作開展時間短、人員配備不足等原因，在制度體系建設(shè)上普遍存在著監(jiān)控不到位，執(zhí)行中政策解釋難度大，或松或緊的執(zhí)行都對招標(biāo)采購工作帶來不利影響。

2 招標(biāo)采購內(nèi)部控制體系的建設(shè)

2.1 目標(biāo)和意義

財政部于2014年頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》，對全國行政事業(yè)單位構(gòu)建內(nèi)部控制體系提出了標(biāo)準(zhǔn)和要求，對指導(dǎo)和規(guī)范招標(biāo)采購工作提供了重要依據(jù)[11]。高校通過構(gòu)建招標(biāo)采購內(nèi)部控制體系，可以完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，在資金執(zhí)行的重點領(lǐng)域有效劃分校院兩級責(zé)權(quán)，明晰部門和學(xué)院間職責(zé)定位，安全規(guī)范地保證管理職責(zé)下目標(biāo)的實現(xiàn)；有效防控資金執(zhí)行風(fēng)險，由于招標(biāo)部門不負責(zé)資金分配，可以在校內(nèi)實現(xiàn)資金分配、采購、驗收、使用過程的閉環(huán)控制；強化業(yè)務(wù)流程控制，通過專業(yè)人員對采購項目的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化操作，強化業(yè)務(wù)管控，保證規(guī)范運行。

2.2 角色定位與機構(gòu)建設(shè)

根據(jù)美國“內(nèi)部控制整合構(gòu)架”的規(guī)范，在內(nèi)部控制體系建設(shè)中，重點應(yīng)是風(fēng)險點的判定和內(nèi)部環(huán)境、控制活動、信息與溝通機制、監(jiān)督機制的建立[12-14]。機制建立的關(guān)鍵是參與機制運行中人員的職責(zé)定位和操作規(guī)范要求，為此，在機制設(shè)計中重點進行了人員職責(zé)的劃分和角色定位，并據(jù)此對相應(yīng)機構(gòu)在實施中參與度進行了有效界定。

在組織架構(gòu)設(shè)計和建設(shè)中，要確保決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離，形成制衡，不相容崗位相互分離，業(yè)務(wù)集中歸口管理。按照這一原則，通過對高校采購流程分析，就不同參與人角色進行定位，共有5種角色。

(1) 采購人。作為實施采購的主體，也是需求的提出方和最終用戶方。采購人涉及全校各部門、各學(xué)院，其主要職責(zé)是提出采購需求，配合完成采購工作。

(2) 業(yè)務(wù)管理部門。根據(jù)學(xué)校職責(zé)分工，分管相應(yīng)業(yè)務(wù)管理工作，對招標(biāo)需求進行審核，組織對采購標(biāo)的驗收。

(3) 招標(biāo)采購組織部門。負責(zé)高校貨物、工程、服務(wù)招標(biāo)采購組織工作，協(xié)助采購人規(guī)范實施采購行為。

(4) 招標(biāo)采購工作監(jiān)督小組。履行監(jiān)督檢查職責(zé)，對招標(biāo)采購中參與方進行廉政監(jiān)督，承擔(dān)采購質(zhì)疑投訴的受理工作。

(5) 招標(biāo)采購工作領(lǐng)導(dǎo)小組。統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)招標(biāo)采購工作，審核招標(biāo)采購制度，對招標(biāo)采購中的重大問題進行集體決策。

按照以上角色定位，結(jié)合校內(nèi)相關(guān)部門職責(zé)分工，現(xiàn)以中央部委所屬高校內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置為例，對各參與采購工作的單位進行了職責(zé)定位，確保采購流程全覆蓋、職責(zé)無交叉。

2.3 流程控制與信息傳遞

根據(jù)招標(biāo)采購工作中各參與方不同角色定位，針對招標(biāo)采購工作全生命周期，按照計劃、實施、監(jiān)督、反饋的邏輯關(guān)系，對招標(biāo)采購中從計劃提出、預(yù)算編制，到細化需求、制定標(biāo)書、組織采購，再到項目驗收、審查監(jiān)督全過程進行了流程再造。

流程控制過程也是信息傳遞過程，采購相關(guān)信息在不同采購參與方之間進行有效傳遞，各參與方根據(jù)自身角色定位，對信息做出判斷，實施采購工作或履行監(jiān)管職責(zé)(見圖1)。

圖1 高校招標(biāo)采購內(nèi)部流程控制圖

在流程中按照招標(biāo)組織目標(biāo)、制度依據(jù)、招標(biāo)類型、工作環(huán)節(jié)，形成基于事前、事中、事后“三回路”控制體系，在各“回路”中不同執(zhí)行機構(gòu)對關(guān)鍵節(jié)點提供或核驗相關(guān)信息，形成有效信息反饋機制，確保招標(biāo)流程順暢高效[15-16]。具體包括：

(1) 事前控制。重點由業(yè)務(wù)管理部門和財務(wù)部門對采購計劃和采購預(yù)算進行控制。

(2) 事中控制。重點由業(yè)務(wù)管理部門、采購組織部門和監(jiān)督部門對招標(biāo)文件等關(guān)鍵材料和招標(biāo)過程進行有效管控。

(3) 事后控制。重點由業(yè)務(wù)管理部門、采購組織部門和法律部門對招標(biāo)后簽署的合同文本與招標(biāo)文件的一致性和履約驗收情況進行審查。

2.4 完善專家選拔和管理制度

在招標(biāo)管理體系中，專家是作為外部監(jiān)督角色引入到招標(biāo)組織流程中的，在政府采購和建設(shè)工程招標(biāo)領(lǐng)域國家都建立了完備的專家遴選和抽取制度，對于高校委托第三方代理機構(gòu)實施的招標(biāo)組織活動嚴格按照國家要求進行專家抽取工作可以保證招標(biāo)組織的合法性和有效性[17]。但對于高校內(nèi)部自己組織的評標(biāo)項目和高校派出參與評標(biāo)的甲方代表，如何實施有效管理，也是保證招標(biāo)過程嚴謹規(guī)范的重要方面。

(1) 建立專家?guī)旒俺槿≈贫取＝W(xué)校自有專家?guī)欤瑢τ趯W(xué)校自行組織的采購活動可在學(xué)校招標(biāo)采購監(jiān)督部門的監(jiān)督下通過隨機方式抽取專家，可在一定程度上保證專家選擇的公正性。目前，財政部專家?guī)焯峁┝藢ν獬槿＜业墓δ埽珥椖枯^為特殊，學(xué)校難以抽取到適合專家的情況，可以在外部第三方或國家專家?guī)熘谐槿　?/p>

(2) 建立專家培訓(xùn)制度。專家的評審水平直接決定了評標(biāo)效果，專家均具有相當(dāng)?shù)膶I(yè)技術(shù)水平，但對于評標(biāo)材料和評標(biāo)要求知之不多，特別是在評標(biāo)現(xiàn)場時間較為緊張且評審材料有限的情況下，如何科學(xué)快速甄別投標(biāo)材料的準(zhǔn)確性、合理性需要專家具備較高的評標(biāo)專業(yè)能力。為此，通過定期組織政策講解、組織模擬評標(biāo)、開展評標(biāo)案例剖析等方法對參與評標(biāo)活動的專家或采購人代表進行針對性的培訓(xùn)，以提高參與人的評標(biāo)專業(yè)能力。

(3) 建立專家動態(tài)監(jiān)督制度。專家評標(biāo)過程和評標(biāo)情況要進行后評價，后評價應(yīng)當(dāng)包括單個標(biāo)后評價和定期后評價。每次評標(biāo)結(jié)束后，應(yīng)對每位專家和采購人代表的打分情況進行審核，對于出現(xiàn)的過高分、過低分等情況進行詢查。在專家參與一定時期或數(shù)量的評標(biāo)活動后，應(yīng)進行定期考核、評價，有條件的還可以定期更新替換專家?guī)臁?/p>

2.5 加強信息化建設(shè)和資料匯集

利用信息技術(shù)提升招標(biāo)采購管理水平，是招標(biāo)組織工作的發(fā)展趨勢，應(yīng)當(dāng)逐步建立涵蓋全周期、全要素的電子采購系統(tǒng)[18]。該系統(tǒng)可以實現(xiàn)采購計劃和需求的審批，供應(yīng)商的管理，評標(biāo)專家?guī)斓某槿。袠?biāo)投標(biāo)過程的組織，中標(biāo)信息的發(fā)布，合同的審批及簽署，履約情況的公示等功能[19]。通過信息化條件的建設(shè)，能夠促進招標(biāo)信息的快速流轉(zhuǎn)和核準(zhǔn)，減少人為干預(yù)和操作，有效節(jié)省人力成本，提高管理效率。

同時，通過信息化建設(shè)，可以大大減少當(dāng)前對紙質(zhì)招標(biāo)材料的留存，有效實現(xiàn)招標(biāo)采購全過程資料的電子化存檔，方便監(jiān)督部門和采購參與方后期對招標(biāo)過程材料和中標(biāo)材料的查詢。客觀上，也形成了對于招標(biāo)組織過程和招標(biāo)參與各方的長期可追溯的有效監(jiān)督，促進招標(biāo)工作公開、公平、公正實施。

3 結(jié) 語

招標(biāo)采購工作涉及高校運行管理各個方面，在采購實施中政策要求高、面臨風(fēng)險多、專業(yè)人員少，本文通過運用內(nèi)部控制理論，就高校招標(biāo)采購流程事前、事中、事后3個環(huán)節(jié)進行了流程再造，通過明確招標(biāo)采購中各參與方的職責(zé)與在整體流程中的位置與作用，形成了不同單位間的權(quán)力制衡和責(zé)任分擔(dān)機制，有效降低了政策執(zhí)行風(fēng)險、工作實施風(fēng)險、人員廉政風(fēng)險。通過在日常行政工作中的實踐，確保了高校招標(biāo)采購工作廉潔高效執(zhí)行，取得了良好效果，有力保障了教學(xué)科研工作的順利實施。