推進基層社會治理的基礎性支撐平臺建設

◎劉求實 姚佳

近年來，我國各地區在基層社會治理中，通過試點或試驗的方式不斷探索各種新的做法和模式。通過對這些實踐探索的總結和分析發現，基礎性支撐平臺建設對于基層社會治理體系的構建和完善有著重要的、前提性的作用。

基層社會治理面對的基本問題及其特性

盡管基層社會治理過程中不可避免地交織著社會整合和系統整合①，但嚴格地說，基層社會治理面對的基本問題是根源于社會整合范疇的問題。基層社會治理問題的這一屬性決定了其在資源獲得、權威生成、組織培育與活動協調、成員交往機制等方面有著與市場組織或行政組織非常不同的特性：一是資源來源分散，供給不穩定，同時供需“市場”信息的清晰化和標準化程度較低。二是由于基層社會治理的參與主體類型多樣，且一般而言其相互之間沒有隸屬關系，因而在基層社會治理單元中，其共同體構建、權威形成過程更加復雜，由個人意志達成公共意志并進而轉變為共同行動也更為困難。三是由于存在“搭便車”現象，因此在公共事務的參與、公共設施的維護過程中，需要一些特殊的治理機制設計。

基礎性支撐平臺及其功能

在基層社會治理實踐中，為了更好地應對和處理問題，許多地方在探索和試驗的基礎上形成了比較有效的治理模式。

1.資源融通平臺

基層社會治理中各種活動的開展離不開資源的支持，其中有很多資源是通過非市場機制或不完全市場機制獲得的。無論是來自政府的預算下撥或服務項目購買，還是來自社區內外個人、企業的捐贈或公益慈善組織的項目投入，這些資源在匯入基層社區層面的過程中，都存在資源“供需合理配置”這個基本問題。傳統上我國基層社區通常有兩種途徑進行資源配置：一種是由政府采用“輸血”方式對資源進行配置，如直接撥款給社區或在社區中開展活動的社會組織，或通過政府購買服務方式委托社會組織做公益項目。但眾多的實踐案例表明，由于存在一定程度上的信息不對稱以及政府的權力壟斷與資源壟斷，這種方式往往容易出現“政府選擇”代替“公眾選擇”、公益資源信息和項目競爭缺乏透明、公眾不易監督和評估等弊端。另一種是由民間人士或機構自己配置和運作公益資源，主要由有公益慈善愿望的個人、企業和社會組織等對公益資源進行對接和運作。相比于政府主導的資源配置模式來說，民間自主的公益資源配置和運作模式可能具有資源渠道更加多樣、項目更加貼近社會實際需求、運作方式更加靈活、更容易激發相關主體活力和更廣的創新空間等優勢。然而，這種方式同樣可能會存在社會群體需求與公益資源供給之間的信息不對稱，從而造成資源對接偶然性強、資源配置不合理的問題。

●古城村花會表演

拍攝時間：2014年2月

拍攝地點：石景山區古城街道

攝影作者：董年龍

●圖片說明：大年初二，各檔花會見茶桌必停下來表演，錢糧框、石鎖、太平鼓、跑驢、小車會、腰鼓等十幾檔表演熱鬧非凡，喜氣洋洋。

在適當的區域范圍內建立資源融通的支撐平臺，可以更加合理、有效地籌集和配置資源。這種資源融通的支撐平臺一般冠以“社會服務交易所”或類似的名稱，主要服務于社區發展和公益慈善資源的交易活動。如廣東佛山市順德社會服務交易所（2014年7月24日成立），廣州青年社會服務項目交易所（2015年12月4日成立），蘇州太倉市“眾益”社會服務交易所（2017年12月12日成立）等。社會服務交易所在“高效性”“可信性”“專業性”和“有效性”方面比傳統的公益慈善資源配置模式更具優勢。它不僅可以將零散的公益慈善資源進行整合，同時還吸納了企業及社會企業、基層社區、社會組織、公眾等主體以市場化和多元化的方式參與，從而豐富了資源來源，簡化了中間環節，資源的對接和配置也更加合理。同時，由于實現了線上與線下的有機結合，通過社會服務交易所這個平臺不僅提高了公眾參與度，也使得公益項目的供需信息及項目運作流程更加透明。

目前社會服務交易所主要通過兩類渠道匯集資源。一是通過政府得到資源與資金的支持，二是通過自主開展的籌款活動（如順德社會服務交易所開展“公益創投大賽”）得到公眾、企業和社會組織的支持。兩個方面的資源來源和資源配置，使得社會服務交易所解決了供需不足和供需不匹配的問題。同時，在培育和支持對象的選擇上，通常政府具有一定的政策性考慮，有時可能無法全方位地回應基層社會需求；而與政府有所區別的是，社會服務交易所選擇和支持的社會組織或項目往往更加貼近群眾急需解決的社會問題，更具有針對性和自主性。

2.社會公正維護平臺

基層社會治理中的一個核心要素是社會公正之判定的合法化。這涉及到治理單元中個人意志轉變成公共意志的組織化機制的建立、合法化的公共事務議事規則的形成和治理單元中“公正”之判定標準的生成和確認機制[1]。盡管現階段我國基層社會治理過程中黨的組織和政府機構還有相當程度的介入（甚至是發揮主導作用），但發展地看，基層社會治理主體的多元性使得在基層社會治理單元中，并沒有一個參與治理的單一正式組織或個人具有絕對的權威和權力來統攝社會治理事務。也就是說，基層社會治理如何在沒有正式組織絕對權威和權力的情況下建立起個人意志轉變成公共意志的組織機制、形成合法化的公共事務議事規則和“公正”的判定標準，并形成包括這些要素的統一的支撐平臺，是基層社會治理能否有效的一個決定性因素。

現階段我國基層社會治理的實踐探索中已經出現一些發揮社會公正維護功能的支撐平臺。如浙江省德清縣的“鄉賢參事會”、廣東省廣州市增城區下圍村的“村民議事廳”、四川省成都市青羊區的“社區居民議事會”、廣東省佛山市順德區的“村居議事監事會”等。目前這些案例也許還無法在完全的意義上稱之為基層社會治理單元中的社會公正維護平臺，但它們已經具有社會公正維護平臺的基本元素。可以預期的是，沿著這樣的發展思路，這類組織化支撐平臺的組織形態和功能會不斷完善，從而發揮更加充分的作用。

3.公共空間維護平臺

公共空間的創建和維護對強化基層自治能力具有重要的激發和支持作用[2]。在基層社區里，公共空間是吸引居民參與公共事務、投入公共生活、促進公共關系的重要設施，公共空間的良好治理有利于提升居民的融洽度、歸屬感與居住的幸福感，推動社區共同體的構建。公共空間治理包含兩方面內容：一是公共空間的創建和設計，二是公共空間的管理與維護。目前我國許多地區在基層社區公共空間的創建和維護機制方面進行了有益探索。

公共空間在功能上既可以是單一的，如成都市青羊區安康社區的“安康綠苑”，它以蔬菜種植活動為中心帶動社區相關公益活動[3]；公共空間在功能上也可以是復合的，如浙江省德清縣的“幸福鄰里中心”，它整合了便民服務、養老服務、避災、文化活動等功能[4]。公共空間管理與維護的主體可以是本社區居民自發建立的組織（如“安康綠苑”的“管護小組”），也可以是外部的專業社會組織（如“幸福鄰里中心”中的大部分項目由專業社會組織運營）。

4.社會組織培育和協調平臺

社會組織是公眾理性有序、高效參與社會治理的重要載體。改革開放以來，我國社會組織在規模、服務領域、組織能力和宏觀結構等方面都有了長足發展，然而由于管理體制原因，在一些方面還存在突出問題，制約了其參與社會治理作用的充分發揮。如一些貼近基層需要的社會組織因得不到業務主管單位的前置許可而難以登記，獲得登記的多由與政府關系密切的組織發起，從而導致政府或業務主管單位對社會組織的控制過多，造成社會組織缺乏自治，組織和動員能力較弱[5]。因此，如何完善基層草根社會組織的孵化與培育機制，如何推進社工機構及社工隊伍的可持續發展，強化社區內生力量的組織動員機制，是目前基層社會治理實踐中面臨的突出問題。

由于社會組織沒有政府系統科層化的組織體系、固定的資金渠道和人力資源保障[6]，因此在一定地域范圍內，社會組織在參與社會治理過程中，需要有一種相互協調以及與政府、企業間協調的平臺。目前在我國不少地區都出現了具有社會組織培育與協調功能的平臺。如廣東佛山市順德區的“社會創新中心”，它通過整合公益慈善資源，孵化和培育社會創新項目，為社會組織提供人、財、物上的支持，推動社會創新和社會服務的可持續發展。

5.社會交往媒介運作平臺

現代社會系統在功能分化的基礎上，其各個功能子系統逐漸演化出使其特定活動得以有效進行、人類合作得以有序展開的“媒介”——市場經濟系統中的交易活動以貨幣作為基本媒介；民主政治系統中的選舉活動以選票作為基本媒介；正式科層制組織中的管理活動以權力作為基本媒介；法律系統中的司法活動以法律規范作為基本媒介②。媒介的作用在于通過其特定的標準化編碼來測量、記錄、轉換該子系統中主體之間的活動，使得復雜多樣的活動在該子系統特定的價值標準之下能夠相對準確地得以衡量，為人類活動的轉換和交換提供中介，為其交往與合作秩序的建立提供基礎，從而使得人類合作的傳遞和擴散變得更加有效和有序。

在人們日常生活的社會交往領域，情況則更加復雜。在這里不僅交往活動種類繁多，價值判斷的維度和標準復雜多樣，同時它們又與特定的地域環境及其風俗文化緊密相聯，因此不容易形成相對統一和標準化的交往媒介。一般而言，日常生活的社會交往活動常常是以“人情”“關系”“信用”和“聲譽”作為基本“媒介”。隨著現代社會的發展，為了使社會交往突破個體間的局限性而實現在更大時空范圍具有可傳遞性，人們開始在某些社會活動領域嘗試創造出特定形式的交往媒介，如在社區互助服務領域出現的“時間銀行”[7]、在教育管理領域出現的“教育券”[8]等。這類工具能否成為社會交往的一般媒介，其功效和對不同地域的適用性還有待實踐的檢驗，在目前仍處于試驗和初步探索階段。

●春之舞

拍攝時間：2014年7月

拍攝地點：哈爾濱

攝影作者：陳寶林

●圖片說明：踏著春天的腳步，年輕的姑娘在花下舞蹈。小伙伴們用相機留下這美麗的瞬間。

未來發展展望

未來我國基層社會治理的基礎性支撐平臺建設需要從三個方面考量：

1.在技術層面

社會治理支撐平臺的機制設計應與互聯網、大數據、區塊鏈等相關技術更好地融合，從而通過信息的有效搜集、處理和使用來提升支撐平臺的實際效能。特別是，這些信息技術的使用會有助于那些需要大范圍運作的支撐平臺的機制設計，如基于區塊鏈技術實現“時間銀行”系統的“去中心化”和資產的有效流通[9]。

2.在功能層面

目前我國基層社會治理實踐中出現的支撐平臺在功能的綜合性及運作的實際效果方面還存在不同程度的欠缺，未來應在支撐平臺功能設計的綜合集成能力方面進一步加以提升，并在設計和實際運作過程中強化公眾參與，使之在不斷應對基層社會治理的具體問題、適應當地環境和條件的過程中持續完善。

●角樓留影

拍攝時間：2014年7月

拍攝地點：北京市西城區

攝影作者：胡時芳

●圖片說明：紫禁城角樓是一座四面凸字形平面組合的多角建筑，屋頂有三層。集精巧的建筑結構和精湛的建筑藝術于一身，是紫禁城的標志，使人驚奇、贊嘆與敬仰。

3.在參與主體層面

基層社會治理是一個多主體協同參與的復雜過程，政府應在最適當的事項上強化其獨特作用，退出一些更適合由社會組織或公眾自主運作的活動或領域。如果說“強國家”“高效政府”和“繁榮的社會”是我們的理想，而我國在前兩個方面具有一定優勢的話，那么未來政府應該在構建和完善這些基礎性支撐平臺當中發揮啟動、推動和扶持的作用，而不是在具體的治理事項上代辦或包辦。

注釋：

①劉陽將“社會整合（social integration）-系統整合（system integration）”分析框架引入社區治理分析，其中社會整合是指基于共同價值規范或共同在場的互惠、協商等人際性互動形成的整合；系統整合則是基于非人際的、表現為功能性分化（如市場或行政組織）的整合[10]；并在此基礎上進一步構建了“社會整合-系統整合/國家-社會”社區治理分析框架[11]。

②這里筆者在借鑒盧曼（N. Luhmann）的媒介理論[12]的基礎上，對幾個主要社會子系統的活動及其媒介的表述進行了一定的修改。