制定、擬訂、負責部門職權都在這里面

徐浩程

過年，很多黨政機關都不可避免地加班，今年比較特殊的當屬各地編辦——隨著各地黨政機構改革方案出爐，下一步就需要編辦審核并修改完善各新機構報送的“三定”規定。

“三定”規定就是定職責、定機構、定編制，簡單點說，就是一個機構有多少人、設多少部門、干多少事。一名編辦人稱，絕不是夸大，“三定”規定是具有法律效力的規范性文件，是機構改革的核心任務和關鍵環節，是衡量和評價機構改革是否落實和成功的重要標志。

既然是法律效力的規范性文件，就會字斟句酌“摳字眼”。翻一下以前黨政機關的“三定”規定，畫風多半是以下這樣：

擬訂全社會固定資產投資總規模和投資結構的調控目標、政策和措施……

組織擬訂全市區域協調發展全面振興、沿海經濟帶、縣域經濟發展戰略……

擬訂、組織擬訂，多了兩個字，機構職能有什么變化呢？

還有是這樣的：

“三定”規定上一句是，“按權限審批、核準、審核跨地區、跨行業、跨領域和涉及綜合平衡、重大布局的重大建設項目。”

接下來一句就變成，“審批、核準、備案重大外資項目和境外投資項目，參與外商投資安全審查有關工作，指導和監督國外貸款建設資金的使用……”

審批、審核、核準，指導、參與、監督，這些差不多的字眼里面，到底機構職能怎么劃分呢？

區別當然有。如果沒有區別，就容易讓各部門機構職責產生歧義和誤解。

一名編辦人給筆者說，比如“制定、擬訂、起草、提出××建議”，這里面看似都是某個部門負責某項工作，但是到底負責到什么程度，就有區別了。

比如“三定”規定中說，某部門“制定”某個事項，那這個部門就對這個事項具有決定權。但是如果是“擬訂”的話，那這個部門對這個事項就只能“起草方案但不具有決定權”。

“如果是‘組織擬訂的話，那權力就相應更弱一下，需要和其他部門一起起草這個事項的初步方案。”

用“提出××建議”，則說明這個事項是決策過程中必須履行的工作程序，該部門只有建議權沒有決定權的。

基本上可以當做同義詞的“負責、指導、監督、監督管理”也是這樣。

如果某個部門對相關事項負完全責任的，那么“三定”規定中基本用“負責”;

如果只是對其他部門或地方政府某項工作進行指導，但具體管理工作和直接責任由其他部門或地方政府承擔的，用“指導”;

如果對其他部門和地方政府主管部門的某項工作進行監督，不取代其他部門和地方政府主管部門具體管理工作和直接責任，但對管理效果承擔間接責任的，用“監督”;

部門既實施行業管理又負責執法的，或既承擔具體管理職責又承擔監督職責的，用“監督管理”。

相關編辦人士告訴筆者，之所以有這么復雜的區別，是因為部門之間博弈、地區發展重點、所涉事項大小等等都影響著部門職能之間的分配。“不過從今年各地‘三定來看，用‘負責的越來越多，這也是機構改革的趨勢在里面：將那些職能相近的部門、業務范圍趨同的事項相對集中，由一個部門統一管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理。”

不得不多部門合作的時候，也會有主次之分。

比如某個涉及多個部門共同管理的工作事項，多會確定一個主辦單位，主辦單位在統籌協調其他部門意見后，與其他部門聯合上報或發布，部門根據分工各自承擔相應責任，主辦方用“牽頭”，其他部門用“會同”。

如果主辦單位在征求其他部門意見后單獨上報或發布并承擔主要責任，主辦方用“牽頭”，其他部門用“參與”。

至于上文所說的“審批、審核、核準”，相關編辦人士告訴記者，里面的區別也很大。

“三定”規定中寫明某部門“審批”某個事項，則說明該部門對該事項可以決定是否批準該事，用“審核”權力就弱了，“對申請事項有權提出處理意見，但不具有最終決定權的。”

記者與數名編辦人士聊過這個話題，對于這些字眼中的區別大同小異，但似乎并沒有一個全國同行文件對此進行硬性規定，“大家在摸索中完善和行程的吧。”