從城鎮化進程看特色小鎮區位選擇

程芳

關于中國城鎮化路徑特征早已吸引了國內外學者的廣泛關注或研究。中國既不像發達國家那樣完全由工業化和技術進步推動“同步城市化”，即經濟發展和城市化協同發展、相伴而生的城鎮化。同時，也沒出現部分發展中國家的“過度城市化”以及由此所帶來的大量失業、大片城市貧民窟等“城市病”問題。

我國的城鎮化進程

中國的城鎮化是沿著中國式社會主義道路走出的一條獨特的城鎮化路徑，其進程是由政府主導和市場經濟演化兩個因素共同作用、相互耦合的結果。

城鎮是集聚人口和產業的重要空間載體，其集聚人口和產業的快慢與國家對農村和城鎮的相關政策息息相關。縱觀我國的城鎮化進程，主要可劃分為5個階段：起步階段、波動階段、停滯階段、復蘇階段、高速發展階段。

在改革開放前，中國的城鎮化發展完全是由政府對宏觀經濟和行政管理制度安排所決定。這種強制性安排不符合經濟和城鎮化協調發展的規律，阻礙了我國城鎮化水平的提高，造成了近30年城鎮化的嚴重滯后。

從1978年至今，我國的城鎮化進程經歷了快速增長的40年。按照城鎮化發展重心的不同，可以將改革開放40年來我國城鎮化的發展進程分成兩個階段：1978年—2000年前后的以小城鎮為重心的城鎮化階段和2000年以來的以城市群為主體形態，推動大中小城市和小城鎮協調發展的中國特色城鎮化道路階段。

城市化是人類進步必然要經過的過程，是人類社會結構變革中的一個重要過程。人類只有經過城市化的洗禮之后，才能邁向更為輝煌的時代。但城市化過程也產生了許多問題。如許多地方只注重“物”的城市化而忽略了“人”的城市化問題，大城市、城市群、小城鎮孰先發展的問題以及我國城鎮化發展速度過快帶來的土地矛盾、社會管理、交通擁堵等一系列社會問題。

針對我國城鎮化的特殊發展進程以及城鎮化過程中存在的問題，如何借鑒發達國家城鎮化發展經驗，尊重城鎮化發展規律，提高城鎮化發展質量就成為“后城鎮化時代”政策制定過程中必須研究的關鍵問題。

中國城鎮化思路的轉變

在過去很長一段時間以來，對中國城市發展究竟是以大城市為主還是以中小城市或小城鎮為主，學界一直存在較大的爭議。“控制大城市人口、積極發展中小城市和小城鎮”，即小城鎮模式長期以來居于我國城鎮化戰略之核心，其初衷則是為了避免其他國家走過的城市化彎路，比如歐美的大城市病、拉美的貧民窟等問題。這是相當一部分學者和決策部門普遍認同的主張。聽起來好像非常理想，但實踐中卻嚴重脫離實際，其與人口流動趨勢、城市化國際經驗、市場化資源配置原則相違背，因而滋生出了一系列嚴重問題。

2019年2月21日，國家發改委發布了《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》，《意見》首次明確了都市圈的概念，并開創性的提出了培育發展現代化都市圈的一整套解決方案。2019年4月8日，國家發改委發布《2019年新型城鎮化建設重點任務》，其中明確，積極推動已在城鎮就業的農業轉移人口落戶，繼續加大戶籍制度改革力度。相關政策的出臺順應了城鎮化的發展規律，都市圈將發展成為拉動經濟增長、促進區域協調發展、參與國際競爭合作的重要平臺，中國城鎮化發展思路由“控制大城市、積極發展中小城市和小城鎮”向“現代化都市圈引領”的新時代過渡。

原來嚴格控制大城市規模，現在則突出強調中心大城市帶動都市圈、城市群進而帶動區域經濟發展的作用。世界主要國家城鎮化進程也給我們提供了明確的警示：人口和產業向大城市集聚是歷史趨勢。觀察絕大多數國家的人口流動數據，無一不表明人口都在持續向城市群、都市圈集聚。人口平均分布和區域均衡發展是個偽命題。

高質量發展成為城鎮化

中后期的首要目標

（一）城鎮化新格局條件下，特色小鎮發展區位選擇

隨著城鎮化發展進入中后期，提高城鎮化質量被擺在首位，以都市圈、城市群等政策為抓手，市場一體化發展、公共服務均等化、區際利益補償等新機制正在加速建立。在城鎮化空間布局上，正在形成“城市群—都市圈—中心城市—大中小城市協同發展—特色小鎮—鄉村振興”的戰略格局和空間組合鏈條。

2018年《中國都市圈發展報告2018》中識別的都市圈有34個。對于34個都市圈，劃分為成熟型都市圈（上海、南京、杭州、寧波、廣州、深圳都市圈）、發展型都市圈（首都都市圈，合肥、青島、成都、西安、鄭州、廈門、濟南、武漢、石家莊、長春、太原、長沙、貴陽、南寧、沈陽都市圈）和培育型都市圈（南昌、昆明、重慶、銀川、哈爾濱、大連、蘭州、福州、呼和浩特、烏魯木齊、西寧都市圈）三類。我國“十三五規劃”城市群共19個，分別為長三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、成渝城市群、中原城市群、關中平原城市群、滇中城市群、黔中城市群、山東半島城市群、遼中南城市群、海峽西岸城市群、哈長城市群、寧夏沿黃城市群、山西中部城市群、北部灣城市群、長江中游城市群、呼包鄂榆城市群、天山北坡城市群、蘭西城市群。其中，長三角、珠三角、京津冀三大城市群作為19個城市群中最成熟的三個，以全國5%的土地面積集聚了23.3%的人口，創造了39.3%的GDP，成為帶動我國經濟快速增長和參與國際經濟合作與競爭的主要平臺。

我國應加快形成以城市群為主體形態的人口產業聚集格局，強化以都市圈為區域發展空間組織的主要模式，以中心城市為核心的高端要素集聚極核，發揮特色小鎮的聯結帶動作用，實現大中小城市（鎮）有效均衡協同發展和城鄉融合發展，提升城鄉綜合競爭力和整體宜居度。

（二）城市群、都市圈與特色小鎮的協同發展

1.特色小鎮撬動經濟發展新引擎

依托城市群、都市圈中的大城市建設特色小鎮，通過城市人才與技術的植入，可以撬動經濟發展新引擎，引領新興產業的發展，并以推動都市圈內各城市間專業化分工協作為導向，促進城市功能互補、產業錯位布局和特色化發展，推動“大城”與“小鎮”協同發展，進而帶來小鎮的華麗轉身。

2.特色小鎮是城鄉融合的重要著力點和支撐點

特色小鎮一端連著城市，一端連著鄉村。它把工業和農業、城市和鄉村在要素配置、產業發展、生態保護等方面有機聯系。在實現城鄉融合發展中，特色小鎮建設成為重要的著力點和支撐點。

在都市圈時代，一方面，以特色產業集群為核心競爭力的特色小鎮，將成為承載都市圈產業分工協作的重要發展陣地之一，為都市圈的建設增磚添瓦;另一方面，現代化都市圈通過建立健全有利于城鄉要素合理配置的體制機制，推動城鄉要素跨界配置和產業有機融合發展，也為特色小鎮提供創新高質量發展的廣闊舞臺。