地方政府人才引進法治環境的發展變化與優化建議

趙海怡 田夢琪（西北大學法學院）

伴隨著全面深化改革的不斷推進，人才強國、人才強省、人才強市理念已經成為推動國家、地區甚至省市經濟發展的動力和支柱。2010年 6月，中共中央、國務院印發了我國第一個中長期人才發展規劃《國家中長期人才發展規劃綱要（2010—2020年）》，并發出通知強調要把人才作為經濟社會發展的第一資源擺在突出位置。2017年1月，中共中央印發《關于深化人才發展體制機制改革的意見》中指出：人才是經濟社會發展的第一資源，深化人才發展體制機制改革，加快建設人才強國，最大限度激發人才創新創造創業活力，把各方面優秀人才集聚到黨和國家事業中來。

2017年，全國近20個城市以吸引人才流入為目標相繼出臺了大量引進政策，內容包含了人才落戶、住房補貼、創業激勵、人才鼓勵、社保醫療、配偶就業、子女入學、人才科技成果轉化以及勞動爭議等人才遷徙需要面對的各方面問題，地方政府的“人才爭奪戰”正式打響。值得注意的是，在頒行上述人才引進政策的同時，各地方政府都清晰地認識到了將“政策”落實為公開頒行、穩定實施的“制度”，可以給人才及用人單位帶來更為有效的激勵和保障，制度化的各類人才待遇和人才服務與非制度化的人才待遇和人才服務相比，對人才流動決策的影響直接更穩定，優化人才引進法治環境才是地方政府助力地方人才爭奪競爭的占優決策。然而，相較于政策，地方制度頒行更為復雜，地方的人才引進相關制度能否在短時間內快速提升？不同地方之間的人才引進法治環境是否存在明顯差異？在地方人才引進制度上有無探索創新性改革的空間？我們研究團隊在陜西省教育廳專項科研計劃項目“關中-天水經濟區區域經濟發展法治環境評估與優化研究”（項目編號13JK0078）的資助下，通過對樣本制度和樣本城市的分析，完成了同一城市不同時期的人才引進法治環境的縱向對比，和同一時期在同一問題上東西部不同城市的人才引進法治環境的橫向對比，考察地方政府人才鼓勵制度的變化與發展創新，希望為地方政府助力人才競爭提供指引和幫助。

樣本城市與樣本制度的選擇

人才引進地方法治環境是一個宏大的問題，涉及不同類型的用人單位和不同類型人才遷徙所涉及的不同法律與制度問題，籠統的以一個地方的人才引進法治環境整體作為研究對象，容易導致分析面面俱到，但難以深入而流于形式。因此，我們希望選擇特定的具體制度作為分析樣本，從而實現針對人才和用人單位關心問題的有針對性的具體分析，既分析相關制度的數量，更能很好地根據人才需求分析地方制度對人才需求的回應程度，從而實現對地方制度的考察。沿著這樣的思路，我們選擇了地方政府的人才鼓勵制度作為分析樣本。

地方政府引進人才的主要目的是為了人才能為當地經濟發展做出貢獻，因此吸引人才的各個地方政府，不但要為人才留下配套安家落戶等保障制度，還要為人才留下后為地方經濟發展做出進一步貢獻提供有效的獎勵、激勵的人才鼓勵制度。什么樣的行為和成果可以獲得政府的哪些鼓勵與獎勵，這些鼓勵與獎勵措施能否落實為公開明確的地方制度并積極執行，是引進人才和吸引人才的地方政府與用人單位共同關心的重要問題，我們將激勵人才安家落戶后為地方經濟社會發展做出貢獻的各種獎勵、激勵制度稱作人才鼓勵制度，作為我們分析的樣本制度。我們在對西安市、成都市、重慶市、上海市等一些城市的相關制度進行檢索查詢時發現以政府投入資金直接向人才撥付獎金或者資助資金的方式獎勵人才，是我國地方政府鼓勵人才的傳統方式，幾乎各個城市在不同時期都有使用，變化不大。而各個城市近年的主要改革創新表現在嘗試采用其他非獎勵方式對人才進行鼓勵。鑒于考察貨幣獎勵對于相關制度的縱向對比和橫向對比沒有太大幫助，我們的分析主要集中在各地方政府創新較多的其他非貨幣獎勵的鼓勵措施上。

如前所述，我們希望對同一城市不同時期的特定人才引進制度進行縱向對比，驗證地方人才引進相關制度能否在短時間內快速提升，觀測地方相關制度的發展變化過程，同時還希望通過不同城市針對同一問題的相關制度的橫向對比來考察我國地方人才引進制度的地區差異，并探尋創新性改革的空間。限于篇幅，我們難以實現我國各個地方的全樣本分析，因此選擇了陜西省西安市和上海市作為樣本城市展開分析。理由如下：

第一，西安市作為全國高等級人才的重要培養基地，長久以來一直存在“孔雀東南飛”的困境。近幾年西安市經濟迅速發展使西安市人民政府引進高層次人才支撐經濟穩步推進的任務迫在眉睫。2017年下半年至今，西安市人民政府逐步將人才引進戰略的重點放在了優化人才引進法治環境上，出臺了大量的地方制度規范對流入的人才進行鼓勵，這就為我們更好地完成同一制度上同一地區不同時期制度的縱向比較提供了很好的數據基礎。

第二，西安市和上海市同為我國除北京之外的重要人才培養基地，一個是經濟社會發展相對落后的西部城市代表，一個是經濟社會發展相對前沿的東部城市代表，這兩個樣本城市也為我們實現同一制度的地區差異分析，特別是東西部差異分析提供了很好的條件。

西部樣本城市人才鼓勵制度的縱向發展變化

城市名稱及數據截止時間 人才獎勵文件個數 其他鼓勵文件個數西安市（截至2017年年底） 36 21西安市（截至2019年4月） 51 43images/BZ_55_906_2449_2298_2544.png授予榮譽稱號、獎章與證書人才培訓稅收優惠試行人才分類評價制度免除外語考試股權與分紅獎勵程序便利優秀人才流動居住證、人才簽證辦理獵頭資助

圍繞激勵人才為本地經濟社會發展做出貢獻的人才鼓勵制度，我們人工檢索了陜西省人大、陜西省政府及其下屬相關部門、西安市人大、西安市政府及其下屬的相關部門官網上公布的相關制度文件，并以西安市人才引進改革為分界線，將所查文件分為截至2017年12月之前公布的制度和截至2019年4月之前公布的制度兩個類別，查到的制度文件數量如下表所示。從查詢結果來看，陜西省西安市自2017年末開始人才引進制度改革以來，人才鼓勵相關制度數量有大幅度增長，然而僅僅關注制度數量的變化顯然不是我們縱向對比的目的，為此我們對制度內容中的鼓勵措施進行了深入的分析。

（一）截至2017年年底西安市人才鼓勵制度的發展情況分析

在陜西省和西安市相關政府機構官網上公布的2017年12月之前發布且有效的制度性文件中，我們查詢到的西安市“人才獎勵”文件個數為36，與“其他鼓勵”相關的文件個數為21。在對與“其他鼓勵”相關的21個文件進行分析后發現，其他鼓勵方式主要包括以下方面：

1.為外國優秀人才授予榮譽稱號，并頒發獎章和證書。如“西安友誼獎”稱號、“西安市榮譽市民”等稱號；設立西安市外國專家“友誼獎”和“優秀外國專家獎”。其主要為了鼓勵和表彰在西安市經濟建設、社會發展和對外交流合作等方面做出突出貢獻的人士。

2.人才培訓。對優秀人才進行定制培訓，并對滿足條件的人才給予往返機票補貼，或者對培訓實際發生費用按百分制比例進行補貼；鼓勵人才參加國內外知名廠商認證或行業資質認證考試，并對考試費用進行全額補貼。

images/BZ_56_906_331_1283_827.png對有租房需求的人才提供租金補貼支持退役大學生士兵讀研深造以更加靈活的方式激發科研人員的積極創造性對全科醫生的培養與激勵

3.稅收優惠。對于文件中規定的人才按照其應繳且已繳的個人所得稅額，每年按市、區留成部分全額獎勵給納稅人，或者對于滿足條件的人才免征個人所得稅。

4.試行人才分類評價制度改革。文件中僅將分類的人才限定為從事基礎和前沿技術研究、應用研究、成果轉化等不同活動的科研人員，強調建立以能力與貢獻為導向的評價機制；強調對專業技術人員分類評價，文件中僅對人才類型、評價方式大致規定，但具體以何種評價機制對人才進行分類評價，文中并未具體細述。

5.免除外語考試要求。鼓勵下基層單位從事專業技術工作的優秀人才申報相應職稱時，免除職稱外語考試要求。

6.鼓勵采取股權獎勵與分紅激勵的形式，激發優秀人才的積極性和創造性。此處需注意的是，文件中只規定采取以上方式對優秀人才進行激勵，但并未就股權比例、分紅方式等具體事項詳細規定。

7.程序便利。對文件中認可的優秀人才不實行試用期制度；為優秀人才因公臨時出國（境）手續辦理快捷通道，實行“一次審批、一年內多次有效”；對于優秀人才可不受單位崗位和名額限制，優先予以評定和聘用；對優秀的科技人員可破格晉升專業技術職務。

8.鼓勵優秀人才流動。鼓勵人才在企業和高校、科研院所之間雙向流動；鼓勵高等學校、科研院所和大中型企業科技人員從事兼職活動或受聘于中小企業；支持高等學校、科研院所和大中型企業選派工程技術人員到中小企業掛職，擔任首席工程師。

9.居住證、人才簽證的相關規定。對于滿足文件要求的外籍人才，公安部門辦理對應時限的工作類居留簽證；對“走出去”重點企業外派人員在辦理普通簽證、長期簽證或多次往返簽證時提供便利。

10.獵頭資助。鼓勵企業從省外及境外吸引高層次人才，對高層次人才尋訪費用資助，按照《西安高新區吸引高層次人才優惠政策》執行。

（二）截至2019年4月西安市人才鼓勵制度的發展情況分析

到2019年4月，陜西省和西安市經歷了重要的人才制度改革，改革后關于與“其他鼓勵”相關的文件個數從截至2017年年底的21個文件增加至43個。從其內容上看，主要有兩個方面的發展變化：

1.新增了不少人才鼓勵形式：

（1）對有租房需求的人才提供租金補貼。對于符合制度規定條件的高層次人才，提供人才公寓，給予高層次人才公寓租金補貼，并對補貼比例、補貼條件以及提交材料、審核機關、辦理時間都有細致的規定。

images/BZ_57_178_331_602_735.png對股權和分紅激勵以專門的制度進行細化規定對人員流動有更加全面細致的規定進一步對外籍人員來陜工作、出入境的相關事宜進行詳細規定

（2）支持退役大學生士兵讀研深造；規定優先從應屆高校畢業生中征收義務士兵，并支持退役大學生士兵讀研深造。

（3）以更加靈活的方式激發科研人員的積極創造性。以簡化科研項目申報驗收程序、簡化材料報送程序、減少監督檢查次數等方式，賦予科研人員更大技術路線決策權；開展賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權試點，支持單位與成果所有權人以約定權屬比例的方式進行分割確權，實行以增加知識價值為導向的分配制度；值得肯定的是，西安市人民政府以頒布制度的形式將此項工作的開展方式、工作進度、試點機構、獎勵比例以及法律責任都進行了細致的規定，并且制度中將人民政府各職能部門的具體任務與職責也進行了說明，足以看出西安市人民政府對此項工作的重視程度。

（4）對全科醫生的培養與激勵。對符合規定的全科醫生，各地在人員招聘、職稱晉升、崗位聘用等方面，與臨床醫學、中醫碩士專業學位研究生同等對待；可直接參加中級職稱考試；外語成績可不作為申報條件，對論文、科研不作硬性規定。

2.對2017年之前已經存在的鼓勵類型進行了詳細的制度化：

（1）對股權和分紅激勵以專門的制度進行細化規定。在截至2017年年底所查詢的制度中，各大官網對人才有關股權與分紅方面的激勵僅是提及性的規定，并且分散地規定在各個官網的不同制度里，對現實操作的指導性意義不大。2017年12月，陜西省財政廳等三部門印發《陜西省國有科技型企業股權和分紅激勵實施細則》。細則中對股權與分紅激勵進行細化，就激勵的對象、分紅的條件與比例、分紅實施的有效期以及就激勵方案的制定、審批和管理進行了細致的規定。西安市人民政府2019年4月29日發布《西安市落實“以事前產權激勵為核心的職務科技成果權屬改革”工作方案》，制度中對股權與分紅激勵也進行了相應的規定。

不可否認的是，西安市不論是2018年度實行的以西北有色金屬研究院為代表性的試點單位的員工持股計劃與無形資產入股和量化分配方式，還是新頒布的制度對股權和分紅激勵的細化規定，都在很大程度上促進了企業的經營分配模式的調整與優化，也在很大程度上提高了員工的工作積極性。同時，該類型制度的發布對比以前關于股權激勵的制度具有實質性的進步意義和指導意義，政府對于股權與分紅激勵進行規定無疑會促使企業的發展且與引入人才的自身利益息息相關，從而達到企業的良好經營與人才效用最大化的共贏狀態。政府對股權與分紅激勵的詳細規定也體現了西安市近年來經濟的良性發展態勢和西安市人民政府在人才引進方面給予人才激勵的重視。

（2）對人員流動有更加全面細致的規定。在對西安市截至2017年年底的查詢過程中我們發現，政府對于人員在企事業單位之間的流動持鼓勵態度，但具體哪些人才群體可以流動，在哪些行業間流動，以何種方式進行，人才流動時在原來單位享受的待遇如何保證等問題并未有細致的規定。2017年11月9日，陜西省人民政府印發《陜西省人民政府關于激發重點群體活力帶動城鄉居民增收的實施意見》中指出：對于技能型人才，不僅建立技能人才工作室、技能人才職位體系、技能人才發展通道、與技能人才相關的崗位，還允許技能人才參加工程系列專業技術資格評審、允許技能人才向事業單位流動、允許技能人才擔任職業院校教師、允許規定數量的技能人才每年參加國外進修培訓，并就技能人員享受的優惠待遇類型、費用補貼比例以及技能人才所處各個時期發生費用的補貼主體、補貼比例等各方面進行了細致的規定。毋庸置疑，西安市作為陜西省所發布制度的積極貫徹者與落實者，在積極執行陜西省政府相關制度的同時，根據自身的實際情況積極探索適合激勵優秀人才有序流動從而積極助力西安市經濟發展的新方式。

（3）進一步對外籍人員來陜工作、出入境的相關事宜進行詳細規定。2018年9月10日，陜西省人民政府印發《關于積極有效利用外資推動經濟高質量發展的實施意見》中規定：“一方面，對于滿足該文件規定條件的外籍人員可以申領居住證，憑借居住證可享受基本的公共服務以及生活、出行和工作的便利；另一方面，對于人才簽證的有效期進行規定，規定簽證辦理時間、對外籍人才的配偶、子女以及探親人員的簽證有效期以及對符合免除簽證費和急件費的情形進行規定。”2019年4月2日，西安市人民政府在貫徹陜西省人民政府制度性文件的同時結合西安市的實際情況制定了《西安市關于積極有效利用外資推動經濟高質量發展的實施意見》，文件強調建立標準統一、程序規范的來華工作許可制度，實現工作許可、簽證與居留有機銜接；為外籍人才辦理工作證，并協助人才的配偶、子女辦理相關的居留許可手續；為人才辦理相關手續簡化程序、優先辦理并對未持簽證來西安市的人才進行相關規定；為外籍人才提供國際化水平的國際社區、為外籍人才子女提供國際學校、以各種形式滿足人才階段性住房需求，同時規定了專門的人才需求處理機制。

相比較西安市截至2017年年底的制度查詢結果，西安市人民政府不論是在貫徹陜西省人民政府關于人才居住證、人才簽證方面的規定抑或是滿足現實情況的需求而對該方面進行了如上的細致規定，這無疑是巨大的進步，值得肯定。

此處需要加以說明的是，以上僅是對相比于2017年年底細化的較明顯的文件進行了分析，在新增加的22個文件中，除過以上細致分析的部分，還包括以前查詢的相關內容，此處便不再贅述。

人才鼓勵制度東西部樣本城市的橫向比較

對高技能人才進行表彰images/BZ_58_179_2185_413_3141.png給優秀人才以稅收優惠對各行各業所需的優秀人才以及技能型人才進行培訓并對培訓費用進行補貼為外籍優秀人才設立國際化社區和為優秀人才子女設立國際化學校對科技人員建立以知識產權為核心的分配模式并對職務發明收益約定分配制度對外籍人才入境的簽證、居住證、綠卡以及落戶都進行規定強化以股權、收益分紅的獎勵方式，以協商的形式設置期限、報酬等事項對引進人才的工傷、醫療、人才爭議等以及各種與人才工作生活相關的程序便利進行規定根據居住證享有服務類型以及辦理程序的簡化途徑

比較和學習同一問題上本地制度與其他地方制度的差異，學習其他地方的成功經驗，是地方營商法治環境提升的重要方法。西安市和上海市同為我國除北京之外的重要人才培養基地，一個是經濟社會發展相對落后的西部城市代表，一個是經濟社會發展相對前沿的東部城市代表，這兩個樣本城市也為我們實現同一制度的地區差異分析，特別是東西部差異分析提供了很好的條件。

在對上海市的各官網進行了與西安市相同的查詢工作后，我們發現，在所查的68個與“人才鼓勵”相關的政府文件中，“人才獎勵”有26個文件，“其他鼓勵”有42個文件。從制度內容上看，西安市與上海市的人才引進“其他鼓勵”方面的措施在九個方面大致相同。

然而，當我們對制度細節進行更深入的分析時，發現上海市的下述先進做法值得西安市借鑒：

1.設立各種形式的專項資金。設立基金，用于資助國內外優秀人才來滬進行開發、學術研究、國際技術會議等所需部分交通與生活費用；設立專項資金，用于資助高層次以及各行各業緊缺人才，并對文件認可的不同高層次人才規定了相應的資助數額；項目扶持，對青年科技人員進行項目扶持，并對青年科技人員創業起步提供經費資助；對領軍人才及其團隊的資助，對領軍人才的培訓、交流合作、文獻資料、休假、醫療、生活等各個方面進行資助；設立軟件集成電路產業發展專項資金、醫學人才發展資金；閔行區為人才發展設立專項基金，并在區財政賬戶里單設科目，納入專項資金管理。

通過以上對上海市關于專項資金文件的查詢結果我們可以看出，上海市以專項資金的方式對各類人才的鼓勵都以政府文件的形式進行規定，并且對申請人申請的條件、方式、程序、材料提交、辦理時間、異議督查程序都有明確而具體的規定。毋庸置疑，近幾年中國在愈演愈烈的地方政府“人才爭奪戰”的大背景下，拼優惠的人才引進方式確實給地方政府引進了其所需要的高層次人才。而西安市正處于經濟的迅猛騰飛之際，對高層次的人才需要正是迫在眉睫。因此，就從為各層次人才設立專項資金該項途徑來說，西安市應該向上海市學習，做到針對不同的人才類型給予不同的資金支持。

2.對優秀人才離崗創業進行具體規定。西安市截至2017年年底的文件里政府對人才流動持鼓勵態度，陜西省與西安市人民政府分別于2018年和2019年頒發文件對人員流動進行相關規定，而且規定的越來越細致化。文章前面對西安市關于人才流動方面的規定已經敘述過，此處不再贅述。但在對上海市的文件進行分析的過程中我們發現，上海市除了對優秀人才在企事業單位流動進行詳細規定外，還將離崗創業人員從人才流動中分離出來進行規定，具體包括：（1）人才在離崗創業期間原單位不能解除其人事關系；（2）離崗創業人員與其他在崗人員享有同等參加職務評審和崗位晉升的權利，并規定人才返回原單位工作時的相關福利；（3）對離崗創業人員的工資福利、社會保險、職業年金的具體處理辦法進行了細致的規定；（4）對離崗創業人員的成果與原單位的分配比例、人才爭議處理事項也進行了相關規定。

對離崗創業人員相關福利的規定在某種程度上給予人才創業的動力，在其不用顧忌生活、工作問題的前提下人才可以充分發揮其個人與職業優勢大膽創業。西安市可以在結合自身實際情況的前提下，以上海市為參照，將離崗創業人員從流動人才中分離出來，以專門的文件對其進行規定，以此促進離崗創業人員的積極性與創造性。

地方政府人才引進法治環境的優化建議

如前所述，將人才引進“政策”落實為公開頒行、穩定實施的“制度”，可以給人才及用人單位帶來更為有效的激勵和保障，制度化的各類人才待遇和人才服務與非制度化的人才待遇和人才服務相比，對人才流動決策的影響直接更穩定，優化人才引進法治環境才是地方政府助力地方人才爭奪競爭的占優決策。根據我們詳細檢索西安市和上海市的人才鼓勵制度，并對制度內容進行縱向對比分析和橫向對比分析的研究結果，地方人才引進法治環境是地方政府完全可以實現短期內快速提升的，并且樣本城市的人才鼓勵制度也在不斷地改革創新過程中。

最后，對于希望通過優化人才引進法治環境來助力地方經濟發展的地方政府而言，我們有兩項優化路徑建議。

第一，把人才引進法治環境優化工作的重點放在制度質量和制度細節上來，不斷根據人才和用人單位的需要，為他們提供更為明確、公開和穩定的制度依據，尋找更多的優化空間。從前述西安市和上海市的人才鼓勵制度橫向對比中，我們不難發現，僅從人才鼓勵方式上看，西安市所使用的鼓勵方式與上海市基本相同，并無太大差異，似乎找不出進一步優化的空間。但當我們的分析深入到制度細節，就會發現上海市的相關制度在整體的框架制度之內從細節著手，創設了很多更加貼合人才和用人單位需要的具體制度，并且從細節處保障了制度的良好運行效果，從這個角度挖掘，西安市的相關制度規范就有很大的提升和優化空間。

第二，根據人才和用人單位需求建立科學的評估指標體系，定期開展人才引進法治環境評估，并通過橫向和縱向對比尋找差距和問題。法治評估是全面系統了解地方營商法治環境現狀的科學方法，根據通過一套指標體系分別對同一地方不同時期的人才引進法治環境狀況和同一時期不同地方的人才引進法治環境狀況進行科學系統的比較，更有助于地方政府直觀地了解本地工作進展和水平，同時也有利于學習和比較其他地方，特別是在法治化水平上做得更好的地方成功經驗，在參照其他地方成功經驗的基礎上力求快速準確地優化本地制度，滿足本地人才和用人單位的需求。但需要注意的是，進行人才引進法治環境評估的指標體系，不能等同于從大眾視角或者學者視角評估一般法治水平，人才引進法治環境評估一定要堅持人才視角和用人單位視角，圍繞人才和用人單位關心的問題展開。