政府數字化轉型背景下行政執法監管有關問題的思考

文｜ 浙江省行政首腦機關信息中心 王宏宇；浙江省政府辦公廳 吳仲鎧

一、依托政府數字化轉型，行政執法監管實現跨越式變革

（一）從單一部門分散監管向多部門協同監管轉變

互聯網技術發展的浪潮，各種新業態、新模式、新領域等經濟形態的出現，模糊了各監管主體的行為邊界，給傳統行政執法監管帶來了挑戰，傳統意義上的單一部門監查、專項巡查、重點檢查等監管方式越來越難以適應實際需要。依托政府數字化轉型，推動跨層級、跨地域、跨部門的綜合協同監管，以“一次到位”為目標，形成“部門聯合、隨機抽查、按標監管”的工作格局，大幅減少多頭重復執法監管現象，做到服務零距離、監管不擾民。

（二）從傳統粗放型監管向智慧高效型監管轉變

當前行政執法監管任務日益繁重，亟待建立新型、綜合性行政執法監管機制，改變傳統粗放型監管模式。數字化轉型背景下，市場監管領域率先推行部門聯合“雙隨機、一公開”監管，社會信用體系進一步完善，逐步將行政處罰等信用信息納入監管體系，在進一步精簡事前審批的同時，推進事后智慧監管、審慎監管，促進實現“事前管標準、事中管檢查、事后管處罰、信用管終身”，重構“重審批、輕監管、弱服務”的傳統管理模式。

（三）從線下人為監管向線上線下一體化監管轉變

傳統的人盯人、上門查的監管方式，存在開展次數偏少、對象重復、范圍偏小等問題，已經無法適應政府數字化轉型的新要求。充分運用大數據、云計算、物聯網、視頻監控等新技術，線上進行風險預判和處理，線下加強重點行業、重點企業、重點物品的行政執法監管，形成線上線下全方位覆蓋、全過程閉環的一體化監管體系，實現監管全程可視化、可留痕、可追溯，大幅提升監管效果。

（四）從盲目低效監管向智能化、精準化監管轉變

以往行政執法監管主要是依靠人的經驗進行判斷，數據量小，隨意性強。通過政府數字化轉型，匯聚海量監管數據與信息，為各級政府部門執法監管提供統一入口、統一平臺，推動監管事項全面覆蓋和監管過程全記錄，促進監管大數據融合共享，并對匯聚的監管數據進行深度挖掘和關聯分析，提升監管過程追溯能力、監管問題監測能力和監管風險預警能力，減少監管的盲目性、隨意性，促進實現規范化、精準化、智能化的政府監管。

二、政府數字化轉型背景下行政執法監管存在的問題

（一）監管主體權責劃分不清尚未完全解決

政府機構改革后執法機構設置和職能作了很大幅度的調整，傳統監管體制中存在的政出多門、職能交叉、責任不明、互相推諉等消極現象得到改善，但監管主體權責劃分不清、邊界模糊問題仍未完全解決。如市場監管機構改革設立市場監管總局，將工商監管、質量監管、食品和藥品的監管、價格監管等監管職能歸一，實行統一監管、綜合執法。但由于原有市場監管機構改革采取從基層開始，鼓勵地方因地制宜，造成不同層級、不同職能的新機構在管理模式上差異明顯，如某省在縣級層面采取工商、質監、食藥監“三合一”，而其他一些省份部分基層是工商、質監“二合一”，造成基層部門有些職能還未調整到位、行政主體仍不明晰。

（二）法律法規支撐力度仍顯不足

互聯網、移動互聯網等技術的廣泛應用使共享經濟、互聯網金融等新業態出現，隨之也產生了一系列新問題，當前相關法律法規對各種行為規范和問題限定顯得支撐力度不足。具體集中在以下幾個問題：

一是條款內容上互相沖突，基層部門在開展市場行政執法過程中，面臨原有不同部門參照執行的法律法規在條款內容上標準不一致。另外，違法案件觸及多個部門，相關法律法規條款內容也偶有互相沖突的情況出現，相關法規內容亟待標準統一。二是適用性問題亟待破解，以城市網約車監管為例，在其行政執法方面存在執法依據不完全適用、執法方式存在差異、執法寬松程度不一、監管模式不適應等問題，導致各地行政執法中適用法律錯誤現象時有發生。三是上位法缺失導致監管缺位，數字金融擺脫了對實體金融設施的依賴，數字化技術的應用促使金融業務界限逐漸模糊，當前分業監管體制已不能適應混業經營發展趨勢，加之法律法規存在滯后，造成不同程度的上位法缺失，導致某些領域存在監管法律真空。

（三）監管模式與手段落后于創新

我國各行業監管問題多且關系復雜，傳統監管方法和模式主要采取跟進式方式，在互聯網經濟創新背景下，傳統監管模式和手段難以應對層出不窮的“新業態”問題，其主要矛盾集中在：

一是多元共治監管機制仍待建立。如面對各類企業開展國際化投資經營，監管仍以政府審批為主要內容，政府、社會機構、企業、行業多元共治、齊抓共管格局還未形成。二是事中事后監管力度不足。面對互聯網金融、城市網約車等新興經濟業態，受制于傳統監管定式，對其監管思維和監管方式上的滯后性愈顯突出。例如，目前各地方在網約車監管方面大多仍以事前準入監管為主，對其準入后的事中事后監管并未建立有效措施。三是新技術和新手段運用不深。當前“雙隨機、一公開”市場監管方式，對解決“監管失靈”系列問題提供了有效措施，但在具體行業領域監管中對人工智能、大數據等技術與業務體系的深度融合應用仍顯不足。如影子銀行就通過一系列金融產品、工具創新來突破既有金融監管體系，謀求監管真空下的最大利潤。

（四）監管數據信息不全、不對稱

網絡購物、共享經濟、微商等新業態蓬勃興起，新增一大批具有鮮明“互聯網+”特征的市場主體，其行為數據的采集與管理等措施和機制還未落實，加之部門、地域間的“信息壁壘”使得已采集數據難以集中匯聚，導致監管對象數據信息不全和信息不對稱等問題。具體表現在：

一是監管范圍信息不明，在互聯網經濟快速發展的趨勢下，網絡訂餐、同城“跑腿”等大量涌現、快速發展，相應新增市場主體哪些活動、哪些要素、哪些行為應納入監督范圍，尚未形成共識。二是已有監管對象數據尚未全面歸集，由于機構分散、各建系統形成的信息壁壘，以及跨地域數據還未共享等現實問題，導致監管對象數據尚未全面歸集。三是受限技術應用等造成數據監測不全，如網絡借貸中借貸雙方通過中介平臺完成資金認證、協議簽訂以及后續一系列的程序，監管部門無法利用現有監管手段監測到資金的流動性情況和最終流向。四是數據融合集成不深，一方面是因為政府各部門監管數據尚未完全共享互通，另一方面是還未實現與社會機構、企業掌握數據的融合互通，存在監管部門與企業掌握信息不對稱等情況。

（五）信用監管閉環不通

從事前信用承諾、事中信用監管和事后信用獎懲三個維度出發，將信用機制引入行政執法監管過程，形成一個完整可控的信用監管閉環，將極大促進跨部門協同監管和聯合獎懲。但目前信用監管尚未形成閉環，主要表現在：

一是監管對象覆蓋不全和信用記錄量化程度不足。信用監管體系構建主要抓守信者和嚴重失信者兩頭，對信用狀況處于中間的龐大群體大多采取公示等傳統方式監管，信用監管對象的行為信息變動情況尚未及時更新。另外，信用檔案記錄未量化，不同性質失信行為的失信程度如何界定、失信程度如何轉化并未明確界定，造成可操作性、針對性不足。二是諸多行業尚未運用信用評級，信用評價需要對信用主體進行客觀、全面的評價，但是在目前大多以簡單的信用評級方式開展，信用評價缺乏與信用監管應用場景結合，導致實際應用中諸多行業并未運用信用評級。三是信用監管機制尚未健全完善，傳統監管對于失信行為的懲戒力度有限，部分企業懲戒、整改后“改頭換面”又將原有行為故伎重演，導致失信行為反復出現、易地出現等問題。另外，由于未對違法失信行為進行區分，對各類違法失信行為都采取“一攬子”懲戒措施，造成“過罰不相當”“連帶懲罰”等消極現象。同時，失信市場主體在規定期限內糾正失信行為、消除不良影響的，尚未對其信用修復構建有效機制。

三、順應政府數字化轉型大勢，破解行政執法監管存在問題的對策建議

（一）在監管主體上，大力推進綜合執法、協同監管

主動適應“互聯網+監管”發展新形勢，積極推進監管領域綜合執法，加快建立跨部門、跨區域的聯合監管機制，正確處理好監管工作中各主體責任的關系，進一步提升綜合監管的治理水平。依托數字監管系統，通過行政許可、日常監管、行政處罰信息實時流轉、實時抄告、實時監控、實時留痕，做到違法線索互聯、監管標準互通、處理結果互認，從而構建起縱向到底、橫向到邊的執法監管體系。

（二）在監管對象上，實現監管信息全生命周期管理

整合匯聚政府、企業、互聯網和第三方的監管信息，分類形成執法監管事項清單庫、執法人員信息庫、監管對象信息庫、投訴舉報信息庫等各類數據庫，解決政府部門監管信息碎片化、分散化、區域化問題。建立跨部門信息交換機制，依托行政執法監管系統，推動政府及相關部門及時、有效地交換共享信息，實現“一處發現、多方聯動、協同監管”。全面梳理監管信息資源，編制相應的信息資源目錄并做好監管數據歸集，圍繞監管數據生命周期抓質量管理，提升信息歸集的統一調度處理能力和互聯互通的協同能力。

（三）在監管機制上，全面統一各類監管標準和規范

梳理行政執法監管涉及的法律法規，找出急需調整的部分，及時提出修法建議，并出臺與行政執法監管職能轉變相應的配套制度規范。對各級各領域執法監管事項進行精細化梳理，明確每個事項的監管主體、對象、流程、結果等要素，配備詳盡的檢查表單。建立監管對象分類體系，為不同類別監管對象匹配相應檢查事項，將監管要求固化為可量化、可執行、可追溯的規范化流程，破解各地行政執法監管事項和辦理程序各自為政、五花八門問題。

（四）在監管手段上，充分應用新一代信息技術

采用網絡監測、視頻監控等非現場監管方式，利用移動終端設備、手機APP、執法記錄儀等開展移動監管，提升現場執法監管效率。建設統一的行政執法監管系統，將執法事項、檢查對象、執法人員全量納入該系統，統一下達所有執法任務，自動生成檢查表單，變經驗式監管為高效化、標準化監管。利用人工智能、大數據分析、挖掘、可視化展示等技術，全面建立重點行業領域、重點產品物品的風險監測預警模型，為全程動態監管提供重點事件跟蹤、查詢檢索、可視化展示、統計分析等智能化服務，進一步提升監管風險預測預警能力和水平。

（五）在監管模式上，建立以信用為重點的監管體系

各行業部門按照不同領域進行分類監管評價，在公共信用評價指標體系框架下，構建行業綜合監管評價模型，逐步實現監管事項和監管對象全覆蓋。完善信用體系建設，實施分級分類監管，依據監管對象信用水平開展雙隨機檢查，合理設置抽查比例和頻次，對失信者多查嚴查，對守信者少查免查。健全失信聯合懲戒機制，依法追究違法失信責任，讓失信人得到嚴懲，同時探索信用修復機制，出臺信用修復管理辦法，營造誠實守信的社會氛圍。