幾任總統嘗試，印尼遷都依然“在路上”

許利平

8月16日，印尼總統佐科在國會發表國情咨文時首次提出，將印尼首都從現在的雅加達遷到加里曼丹島。十天后，佐科總統攜部分內閣成員舉行記者招待會，明確提出將首都遷往東加里曼丹省。根據參加佐科總統新聞發布會的東加里曼丹省長易斯蘭透露，新首都的具體位置將是位于北佩納揚巴塞爾縣的桑博賈鎮和庫臺卡塔內加拉縣的瑟巴庫鎮。

遷都計劃正式出爐

為何選擇上述地方為新首都所在地，佐科總統給出了五條理由。一是該地發生自然災害的幾率較低，比如洪水、海嘯、林火、火山噴發、地震、土崩等，歷史上很少發生;二是該地處于印尼地理中心位置，具有戰略意義;三是靠近兩大新興發展城市巴厘巴板和三馬林達，具有良好的經濟依托;四是這里基礎設施相對完善;五是政府已經儲備有18萬公頃的政府用地，不需要再大規模征地。

遷都議題被拋出后，印尼各界反應不一。印尼國會國民使命黨派系秘書長延達利·蘇山多表示，“如果沒有遷都法律，任何遷都行為都是非法的。”印尼國會副議長法德利·佐恩則明確表示不同意，他說，“佐科總統把新首都遷到加里曼丹島很可能是不現實的決定。這需要深入的研究，并得到全體人民的同意。”2019年印尼副總統候選人、前雅加達特區省長桑迪阿加·烏諾表示，“遷都應該由全體人民舉行公投或參加聽證會決定，并且遷都的資金也沒有列入2020年國家財政預算。”

面對政治精英的各種質疑和壓力，龐大的遷都計劃能順利實施嗎？佐科總統為何此時急匆匆提出遷都計劃？其實，遷都計劃由來已久，佐科政府進行了三年可行性研究。

20世紀50年代，印尼開國元勛蘇加諾總統曾試圖遷都。早在1957年7月17日，蘇加諾總統甚至在中加里曼丹省首府帕朗卡拉亞舉行過新首都建設開工儀式。后來，由于國內政局不穩，以及經濟捉襟見肘，遷都工程半途而廢。20世紀80年代，印尼第二任總統蘇哈托也嘗試將首都由雅加達遷到離雅加達約40公里的小鎮絨果爾，但由于當時國家建設任務繁重，沒有精力推動遷都事宜。后來，哈比比總統和蘇西洛總統，都在內閣成立相關小組，對遷都進行可行性研究，但由于當時印尼經濟財力有限，涉及遷都經費龐大，只好作罷。

遷都不會削弱雅加達的金融中心和商貿中心地位。很多人擔心，遷都后雅加達地位受到影響。其實，這種擔心是多余的。雅加達及其周邊地區覆蓋大約3000萬人口，已形成龐大的工業經濟發展帶，這是印尼任何地方都難以撼動的。

2017年，佐科總統責成國家發展規劃部啟動遷都可行性研究，并于2019年完成。國家發展規劃部的專家們參考了世界各國的遷都經驗，包括巴西、馬來西亞、澳大利亞等國的經驗，進行比較研究。研究內容包括遷都前期工作研究、首都居民社會和經濟研究、遷都地點選擇適應性研究、新首都設計研究、新首都地點選擇研究、新首都生活環境戰略研究、遷都對環境影響研究等。

遷都背后的多重考量

第一，雅加達越來越不堪重負，難以承擔首都行政、商業、金融、貿易與服務業中心功能。雅加達舊稱巴達維亞，原來設計城市人口規模只有60萬，現在為1000萬人口，各項基礎設施難以支撐這個首都特別行政區的發展。

首先，交通堵塞嚴重，影響了工作效率和經濟發展。作為東南亞最大的城市，其交通基礎設施遠遠跟不上現代生活工作的節奏。很難想象，像輕軌、地鐵等這些現代交通基礎設施建設久拖不決，直到最近幾年才開通。雖然雅加達目前實行了車輛限行措施，但交通堵塞現象并沒有改善多少。根據國家發展規劃部長班邦·布羅佐內戈羅透露，2013年雅加達因為交通堵塞造成的經濟損失達到64萬億印尼盾（約合43億美元），2019年估計將達到100萬億印尼盾（約合68億美元）。

其次，生存環境在不斷惡化。由于過度開采地下水，雅加達地基每年都在下沉。根據相關研究結果顯示，現在雅加達五分之二地區處于海平面以下，地基以每年兩厘米的速度下沉。預計到2050年，雅加達北區的90%土地將被海水淹沒。此外，雅加達機動車眾多，空氣污染嚴重。

2019年8月16日，印尼總統佐科在國會發表國情咨文，正式向國會提出將首都從雅加達遷往加里曼丹島。

第二，地方自治基本失敗，地區發展差距拉大，全國發展逐漸失去了應有的平衡。印尼被稱為“千島之國”，實際上全國有17000多個島嶼，各個島嶼發展差異較大。為了消除各地發展的不平衡，2001年，印尼政府就啟動了地方自治方案，讓一些擁有豐富自然資源或獨特地理位置的縣、市或省份，通過中央政府下放權力等措施，實施自治，盡快完成脫貧任務。

經過近20年的地方自治的實踐，80%的地方自治縣、市治理失敗。地區發展差異的鴻溝不僅沒有縮小，而且還擴大了。表現最為明顯的是爪哇與外島的發展鴻溝越來越大。目前，爪哇島面積只占印尼全境的7%，而人口則占全國人口的54%，其經濟生產總值占全國國內生產總值（GDP）的58%。與之相比，加里曼丹島是世界第三大島，印尼占有其73%的面積，為印尼國土面積的39%，但其人口和產值僅分別占全國的5.8%和8.2%。

第三，印尼國際地位日益提升，需要新的平臺展現印尼嶄新的國際形象，提高印尼人民的民族自豪感。印尼是二十國集團的主要新興經濟體成員。最近幾年，在二十國集團內，其經濟增長率保持在5%以上，僅次于印度和中國。2017年印尼GDP突破一萬億美元，首次進入萬億美元世界經濟體俱樂部。根據2019年國際貨幣基金組織的預測，2023年印尼的GDP將居于世界第六，占全球經濟份額的2.8%，與俄羅斯持平。印尼良好的經濟前景迫切需要一個新的平臺來充分展現。

由于歷史上曾受荷蘭的殖民統治，雖然雅加達有民族紀念碑、蘇迪爾曼大街等愛國主義標志，但雅加達的整體設計以及一些著名建筑物，仍存在著許多荷蘭殖民者的痕跡，不利于激發現代印尼人的民族自豪感。新首都根據21世紀“綠色城市”和“智慧城市”等現代理念建設，現代的交通體系、智能的建筑物等將成為印尼人民心中的新地標，這有利于增強印尼人民的自豪感。新首都又地處爪哇外島，更能激發全體人民的向心力，打破爪哇一島獨大的扭曲形象。

第四，延續佐科總統的政治遺產，著眼于2024年后佐科時代。自2014年佐科就任總統以來，內政上，他靈活運用“爪哇智慧”，團結大多數，取得國會對他執政的支持;經濟上，簡化各種行政審批手續，營造良好外商投資環境，大力引進外資，通過減稅等措施刺激國內消費;民生上，把“走基層”常態化、制度化，隨時了解普通民眾疾苦，發放“健康卡”“教育卡”，讓普通民眾有獲得感;外交上，奉行務實外交和大國平衡外交，為印尼經濟發展創造良好的國際環境。

由于佐科總統五年來的出色政績，在2019年4月大選中，他獲得了55%的支持率，贏得第二個總統任期（2019?2024年）。按照印尼憲法，總統最多只能任兩個任期，到2024年10月，佐科必須卸下總統職位，將權力交給下一任總統。而遷都計劃需要5?10年的時間，可以延續佐科的政治遺產。與此同時，遷都也有助于佐科整合各種政治資源，為2024年大選布局，為佐科繼續發揮政治影響力做鋪墊。

遷都需跨越“五道坎”

我們也應該看到，對于這個世界第四人口大國來說，遷都絕非易事，需要面臨諸多挑戰，至少要跨越五道坎。

一是法律坎。遷都意味著改變當前雅加達的地位。這就需要對雅加達作為首都特別行政區的相關法律條文進行修訂。此外還需制定新的法律，對于遷都的建設、搬遷以及新首都的命名等，都將重新立法。這些立法需要國會充分討論后，才能通過。

目前，佐科總統將遷都計劃提交給國會，列入國會的議事議程之中。具體法律條文的修改或制定，需等待2019?2024年新一屆國會就職之后。雖然新一屆國會中60%以上議員支持佐科總統，但修改或制定法律是一個漫長的過程，這個過程能否與佐科總統的遷都計劃節奏相匹配，還是一個未知數。

二是資金坎。根據政府計劃，這次遷都將花費466萬億印尼盾（約合317億美元），而政府只出19%的資金。在建設過程中，政府出資的19%資金能否按時到位，也是一個未知數。眾多國會議員表示，建設新首都不能增加國家財政負擔，畢竟印尼當下還有許多優先工作需要資金，特別是在人力資源建設方面。另一方面，剩下的約80%資金將是公私合營或私人企業的資金。新首都建設將采取何種方式在短時間內吸引80%的資金到位，則是一道不小的坎。

三是工程進度坎。按照印尼政府的規劃，2024年將實施正式的搬遷。2019?2020年為設計論證以及相關法律制定通過階段，2020?2024年為建設階段。這就意味著在五年內，完成設計、建設和搬遷工程，這種效率，可能在印尼歷史上從來沒有過。要知道，新首都與雅加達相距1400公里，搬遷工程更多依靠航空或海運來進行。

四是環境保護坎。加里曼丹島礦產資源豐富，采礦活動眾多。那里有大片熱帶雨林，是目前地球上為數不多的紅毛猩猩自然棲息地之一。當地環保組織稱，采礦活動和棕櫚種植園早已威脅到加里曼丹的環境和瀕臨滅絕的物種，如今要在一個重點保護區附近大幅度辟林造地，興建大城市，只會加劇環境問題。如何平衡環境保護與新首都建設則是一大挑戰。

五是社會民意坎。社會民意的挑戰來自兩個方面。一方面，公務員是否愿意搬遷。根據印尼提高國家機構效率與行政改革部長沙弗魯丁的說法，現在中央部門工作備案的公務員為18萬人，有30%的公務員不愿意搬遷，因為他們即將進入退休的年齡;另一方面，普通民眾不太了解遷都的緊迫性，甚至對遷都計劃抱懷疑態度。網上一項民調顯示，多達95%的受訪者反對遷都。如何做好民意工作，也是一大挑戰。

遷都的積極影響

鑒于印尼在區域內的重要地位，遷都不僅對印尼，而且對區域將產生一定的影響。一是對印尼經濟有一定的拉動作用。根據印尼國家發展規劃部的研究報告，遷都可以提高印尼經濟增長率0.1個百分點，貢獻15萬億印尼盾GDP（約合10.2億美元）。遷都后，資本價格提高0.23%，勞動力價格提高1.37%。可以促進50%以上地區的國內貿易，還可以刺激投資，提高服務業的比重。

二是有助于提升加里曼丹的地位，推動印尼東部地區發展。加里曼丹地廣人稀，基礎設施相對落后。遷都到加里曼丹，有助于提升加里曼丹在全國乃至區域的地位，加快加里曼丹的工業化和現代化進程。同時，新首都地處印尼地理中心，離印尼蘇拉威西、馬魯古等東部地區較近，有利于政府更加積極、主動推動印尼東部發展，縮小地區間差異。

三是對消除區域煙霾有積極影響。每年森林大火或燒芭引起的煙霾對新加坡、馬來西亞和印尼的環境產生十分惡劣的影響，煙霾儼然成為區域內一種公害。而加里曼丹和蘇門答臘等地一向是區域煙霾的發源地。印尼遷都到加里曼丹，印尼政府則可以強化對當地煙霾的治理力度，對區域煙霾的消除有積極的影響。

此外，遷都不會削弱雅加達的金融中心和商貿中心地位。很多人擔心，遷都后雅加達地位受到影響。其實，這種擔心是多余的。雅加達及其周邊地區覆蓋大約3000萬人口，已形成龐大的工業經濟發展帶，這是印尼任何地方都難以撼動的。在未來十年，政府將撥款400億美元，推動雅加達改善交通、供水系統等基礎設施，促進雅加達經濟可持續發展。

對于中國來說，印尼遷都是一個難得的歷史性機遇。一方面，新首都位于加里曼丹，正好位于東盟東部增長區的中心位置，可以趁勢提升中國—東盟東部增長區的合作水平，打造中國—東盟東部增長區新亮點;另一方面，遷都需要興建大量基礎設施，中國有技術、資金和經驗，中國相關企業可以通過各種形式參與到印尼遷都的工程之中。特別是一些重要工程，邊設計邊施工，中國企業擁有這方面比較優勢。當然中企的參與需要保持低調、淡化自我，以跟當地有實力的企業合作為主，以免被一些媒體進行政治化炒作。