黨組織在公立醫院治理結構中的地位和作用

周 偉，趙 敏，談 亦，巫善勤

(上海交通大學醫學院附屬精神衛生中心，上海 200030)

2016年6月2日，中央巡視工作領導小組在向國家衛生計生委黨委反饋專項巡視情況中指出：在對衛生計生系統的巡視工作中普遍發現黨的領導弱化、全面從嚴治黨弱化、醫德醫風和行風建設、重點崗位、重點環節權力制約不到位，“兩個責任”落實不嚴，出現重業務、輕黨建傾向。發揮黨組織在公立醫院中的政治核心作用，是貫徹十九大報告中“堅持黨對一切工作的領導”要求的具體體現，也是我國特色社會主義醫療衛生事業的重要特色和獨特優勢。本文探討了如何將黨組織工作有效嵌入公立醫院治理體系，厘清黨組織與法人治理結構中的關系，使醫院在提升治理和管理能力的同時，黨組織地位和作用也能得到全面加強，這是探索和推進黨組織參與下的現代醫院管理制度建設、深化醫藥衛生體制改革中的一個亟需解決的重要課題。

1 我國公立醫院黨組織在醫院治理結構中的演變

自新中國建立初始，黨和政府通過對留存下來的各類醫療機構進行接收整頓、改造和新建，對我國醫療衛生事業的重建和發展起到了核心作用。同時，醫院的組織領導體制也相應經歷了多個階段，見表1。

表1 我國公立醫院黨組織在治理結構中的演變

表1中可以看出，我國公立醫院從解放初期到1956年，沿襲了前蘇聯的“一長制”模式的院長負責制，鑒于當時的歷史背景，院長都具盡職盡責的領導特性，黨組織的主要角色是政治領導。1956年9月中共八大召開，會議總結吸取了蘇聯模式的經驗和教訓，提出了反對個人崇拜，實行集體領導和個人負責的民主集中制原則[1]。因此，醫院實行黨委領導下的院長負責制；隨著“反右”和“四清”等運動的開展，1961-1965年，醫院領導體制改為在黨委領導下的院長負責制；1966-1976年“文革”期間實行“黨政合一”的“一元化”體制，即革命委員會制；1978年后隨著極 “左”思潮受到批判否定，實行黨委領導下的院長分工負責制，這對恢復當時的醫療衛生事業起到了穩定和促進作用。1982-1996年，社會經濟體制改革的不斷深化，使我國醫療衛生機構又回歸到黨委領導下的院長負責制[2]。在此期間，副院長與院長之間的職責關系得到了明確，克服了以往權限不清的矛盾，但在黨政方面仍然存在以黨代政，黨政不分的現象。1997年之后的院長負責制，是對當時的領導體制的進一步鞏固[3]。1990年中央下發的《關于加強高等院校黨的建設的通知》中指出：高校在今后相當長時期內，仍應實行黨委領導下的校長負責制，我國部分大學附屬醫院從上世紀90年代初開始恢復了黨委領導下的院長負責制。

2 十九大以來的醫院黨組織政治核心作用的新定位

黨的十九大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出治國理政的新思想、新理念和新戰略，尤其是對公立醫院改革和治理提出了新要求，進一步理順醫院治理結構、推進醫院運行機制的優化，切實解決醫療衛生事業中黨的領導出現淡化、弱化、虛化和邊緣化的突出問題。2018年6月，中共中央辦公廳印發《關于加強公立醫院黨的建設工作的意見》(中辦發〔2018〕35號)(以下簡稱《意見》)，明確提出把黨組織融入公立醫院法人治理結構，確保黨組織在醫院內部治理中的法定地位。

2.1 堅持“把方向”

即發揮黨組織的方向引領作用，確保全院干部職工在思想、政治和行動上，同以習近平總書記為核心的黨中央保持高度一致，奉行公益性的辦院宗旨，堅持走內涵發展道路和增強為民服務意識，確保公立醫院體制改革方向的正確性。

2.2 堅持“管大局”

對于醫院發展規劃的研究和制訂，要以內涵式提高和外延式拓張相結合的短期和長期的發展規劃。醫院黨組織要切實擔負起“管大局”的職責，謀全局、議大事、抓重點，做好醫院改革和發展的頂層設計，通過抓班子和隊伍建設、精神文明，醫德醫風和黨風廉政建設，在各類突發性事件中，能駕馭全局，起到團結穩定和主心骨的作用。

2.3 堅持“作決策”

醫院的發展規劃、年度工作計劃、“三重一大”等重大事項和與職工切身利益相關的重大問題，須經醫院黨組織民主討論，不斷完善黨委會議內部議事和決策機制[4]，做到會前加強溝通、會上充分討論、會后督促落實。

2.4 堅持“促改革”

目前，我國在醫療體制和醫療服務理念改革方面進程滯后，表現在其社會責任、公平性的缺位，醫療行業中黨風廉政、醫德醫風問題已經成為社會和媒體關注的熱點和焦點，關鍵原因就是醫療機構的黨建水平不到位，為民服務意識沒有得到充分引領。只有加強黨對公立醫院的領導，才能堅持正確的服務方向[5]。

2.5 堅持“保落實

“保落實”是指醫院黨組織將“把方向”“管大局”“作決策”和“促改革”的各項工作落實到位，通過強班子、嚴干部、帶隊伍，確保黨的各項衛生健康工作部署和方針能落實、能落地、起效果。

3 當前黨組織參與公立醫院治理面臨的問題

3.1 醫院黨組織領導核心作用沒有充分發揮

從制度層面看，院長負責制在醫院法人治理中的相關規定已較為細化，而對于黨組織的領導、監督和保障作用機制較為宏觀和模糊。從實際操作層面看，容易導致黨政關系間工作的同質化和效率降低。

雖然醫院的重大事項決策會通過黨委會集體討論，在院長負責體制下，黨管干部、黨管人才方面的作用沒有得到體現，院內干部和人事任免還是常常以院長個人建議為導向[6，7]。其次，黨組織的監督作用還有其局限性，在實踐中仍存在職責不明確，實施效果不佳的情況，與當前黨組織“黨風廉政建設主體責任”的要求并不相符。

3.2 部分公立醫院領導體制不夠明確

在我國，公立醫院大多實行傳統管理模式，而這樣的模式易導致醫院內部管理與政府相關組織宏觀監管間的模糊[8]，最為突出的就是高等院校的附屬醫院，其領導和監管制度仍需進一步理順和完善。習近平總書記在2016年12月召開的全國高校思想政治工作會議上強調，要辦好我國的高等教育，就必須堅持黨對高校的領導，讓高校成為堅持黨領導的堅強陣地，高校黨組織要承擔起辦學治校的主體責任，扎實辦好中國特色社會主義高校。然而，對于附屬醫院的黨組織領導體系，尚缺乏明確統一的規定和說明，間接導致了我國部分高校的附屬醫院與衛生計生部門、高等院校與附屬醫院、院校與衛生計生部門之間關系的不確定性，導致附屬醫院從“多頭監管”轉變成“無人管”的尷尬局面[9]。

3.3 黨組織依法治院缺乏依據

我國公立醫院領導體制的建設過程中還存在諸多問題，如管辦不分、政事不分的情況使醫院缺乏真正的經營自主權[10]，醫院內部治理結構設置不清晰、日常運行和管理效率低下等問題[11]。對此，《意見》明確指出，公立醫院黨委班子成員應按照醫院章程進入管理層或理事會。而在我國，目前只有北京、上海、深圳等部分三級醫院和重慶、寧夏等部分縣級醫院試行制定了相應的醫院章程，大部分醫院都尚未建立自己的章程[12]，造成醫院管理相關的法律體系和制度的不健全、依法治院缺乏法律依據。

4 黨組織加強公立醫院內部治理的建議

4.1 建立和完善醫院章程，明確醫院黨組織職責

醫院治理模式已逐漸從傳統意義上的經驗管理向循證管理轉變，醫院有序運行和發展的管理行為和措施都須有章可循、有法可依[13]。而章程作為醫院合理運行的根本大法，也是制定其它規章制度的基礎和依據[14]。因此，醫院章程應從法人治理角度，明確黨組織在“決策、執行、監督”各個環節的職責定位，提升公立醫院內部信息溝通效率[15，16]。同時，醫療機構要以章程為依據，對醫院的議事規則、決策程序、組織構成等內部治理權力運行機制進行規范設置[17]。2018年7月國家衛健委、國家中醫藥管理局發布的《關于開展制定醫院章程試點工作的指導意見》(國衛辦醫發〔2018〕12號)指出，到2020年全國所有醫院要完成醫院章程的制定工作，為黨組織進入醫院治理結構提供制度依據和保障。

4.2 建立和完善醫院理事會制度，把黨組織領導融入醫院各個環節

醫院理事會是在醫院產權隸屬關系不變的情況下，對其經營權和所有權進一步的脫離，使決策、執行和監督相互分離、相互制衡的內部治理運行機制。按照“雙向進入、交叉任職”配備方式，真正把黨的領導融入醫院決策、執行、監督各個環節。按照新形勢下衛生系統黨的建設工作要求，將醫院黨組織內嵌入法人治理結構后，在黨組織領導下的醫院內部治理結構見圖1。這種醫院法人內部治理構成能較好地把黨委會、理事會、院務會、職代會和監事會有機銜接起來，形成相互監督制約、相互協調、各司其職的運行機制。

圖1 黨組織參與下的公立醫院治理結構圖

4.2.1 在組織框架上，把黨組織領導有機嵌入醫院內部治理

按照“雙向進入、適度交叉任職”配備原則，醫院黨組織主要成員在與職代會、監事會、理事會和院委會之間按照程序互相雙向進入，從而打通黨組織與理事會的通道。一是從黨組織中推選理事代表參與理事會，確保醫院的決策落實與黨的基本路線方針相一致[18]；二是要確保理事會制度與黨委領導下的院長負責制在工作中互相協調和諧統一，明確兩者間的權責義務，避免相互干預[19]。

4.2.2 在決策機制上，把黨組織核心作用融入理事會重大決策

作為醫院治理的決策機構，理事會在醫院的發展布局、運營管理等方面起主導作用。黨組織要立足全局，積極為醫院醫療體制改革發展出謀劃策，并作為理事會制定各類制度和方案的重要依據。對于醫院的“三重一大”事項，須先經黨委會前討論決定，再由理事會、院長辦公會決策[20]。在實際實踐中，黨組織雖不能直接干預理事會的獨立決策，但可通過其中的黨組成員，尤其通過支部書記的主導作用，參與醫院的各類重大問題決策，確保醫療綜合改革發展的正確方向。

4.2.3 在運行管理上，黨組織參與重大決策與院長責任制有機融合

院長及其管理層是醫院法人治理中的執行機構，雖然黨組織不直接干預醫院的日常運行和管理，但行政管理層中的黨組成員可參與醫院決策、確保落實措施，保證黨組織的意見和指導能夠貫徹落實。同時，黨組織可以通過院內基層黨支部和黨員，帶動廣大干部職工，投身到醫院的衛生體制改革中。

4.2.4 在監督保證上，黨組織把關與監事會、職代會依法監督有機融合

監事會是醫院治理結構中的監督機構，依照相關法律法規對理事會、院長和管理層履行責任制的情況進行監督，既不參與也不干預[21]。作為監督醫院貫徹落實黨和國家衛生政策、維護社會利益政治職責的黨組織，對醫院的重大決策和部署負有監督把關職責，可通過監事會中的黨組織成員依法履職，貫徹執行黨委意圖，和職代會一起，對理事會決策行為和院長責任制成效進行監督，及時把控和掌握醫院對重大問題的決策和執行落實情況，切實履行黨組織的監督保證作用[22]。

5 結語

將黨組織領導融入公立醫院治理結構，發揮黨組織的領導核心作用，是中國特色社會主義醫療體系構建的重要一環。通過制度和機制創新，明確醫院黨組織在公立醫院治理結構中的地位，有利于對權力運行的監督和制衡，有利于履行黨風廉政建設的“主體責任和監督責任”，能更好地維護廣大人民群眾的切身利益，是實現中國特色社會主義衛生事業法人治理科學化、推進醫療服務供給側結構性改革、滿足廣大人民群眾“看病難、看病貴”需求，確保公立醫院的公益性和改革方向正確性，對推進“健康中國”的實現具有重大的現實意義。