檔案開放鑒定方式檢視及其改進(jìn)

晉平 問憲莉 龐莉

摘要：本文結(jié)合西北某高校檔案開放鑒定工作的實(shí)踐與思考，對(duì)我國(guó)檔案開放工作之窘境及傳統(tǒng)的檔案開放鑒定方式予以檢視，探索性地以文獻(xiàn)密級(jí)代碼劃分與標(biāo)識(shí)檔案文件的公開、限制或涉密程度，以期對(duì)政務(wù)公開環(huán)境下創(chuàng)新檔案開放工作有所啟迪。

關(guān)鍵詞：檔案開放鑒定政務(wù)信息公開文獻(xiàn)保密等級(jí)

提供檔案利用、實(shí)現(xiàn)檔案價(jià)值是檔案管理工作的終極目標(biāo)，但鑒于檔案內(nèi)容的復(fù)雜性，其利用對(duì)象與利用范圍需要區(qū)別對(duì)待。如何妥善處理“公開”與“保密”之矛盾，是檔案提供利用工作中的一大難題。人盡皆知“應(yīng)公開的盡量公開，該保密的嚴(yán)格保密”，但面對(duì)某份密級(jí)標(biāo)識(shí)不明確的具體檔案（文件），檔案管理部門還是難以把握其利用尺度。在“公開危險(xiǎn)，保密安全”的保守觀念驅(qū)使下，檔案管理部門普遍存在著“保密過度而開放不足”現(xiàn)象。筆者自2007年開始關(guān)注并研究文檔密級(jí)鑒定問題，除時(shí)常查閱相關(guān)政策、法規(guī)及學(xué)術(shù)文章外，更多的是結(jié)合本單位開展的高校檔案開放鑒定工作實(shí)踐進(jìn)行務(wù)實(shí)思考，探索性地以五種密級(jí)代碼劃分與標(biāo)識(shí)檔案文件的公開、限制或涉密程度，取得初步成效。本文以改進(jìn)檔案開放鑒定方式與標(biāo)識(shí)方法為視角，擬對(duì)創(chuàng)新檔案開放工作新局面進(jìn)行探討。

一、檔案開放鑒定工作現(xiàn)狀檢視

開放檔案首先要進(jìn)行開放鑒定，檔案開放鑒定必須依法進(jìn)行。《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱《檔案法》）第十九條規(guī)定：“國(guó)家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿30年向社會(huì)開放。經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案向社會(huì)開放的期限，可少于30年，涉及國(guó)家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案向社會(huì)開放的期限，可以多于30年，具體期限由國(guó)家檔案行政管理部門制定，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)施行。”1991年由國(guó)家檔案局、國(guó)家保密局聯(lián)合印發(fā)的《各級(jí)國(guó)家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》，對(duì)各級(jí)國(guó)家檔案館館藏涉密檔案的解密程序以及已解密檔案和未定密檔案的劃控范圍做了具體規(guī)定，要點(diǎn)有：各級(jí)國(guó)家檔案館保存的1991年前形成的涉密檔案，其解密工作由各級(jí)國(guó)家檔案館負(fù)責(zé)；對(duì)1991年以前形成的未進(jìn)館的涉密檔案，其解密工作由各檔案形成機(jī)關(guān)、單位負(fù)責(zé)；各級(jí)國(guó)家檔案館保存的建國(guó)前形成的歷史檔案及建國(guó)后形成滿30年的檔案和未定密級(jí)的其他檔案，凡內(nèi)容涉及黨和國(guó)家重大政治問題、敏感問題、公民隱私等20類情況的，均應(yīng)當(dāng)控制使用；劃控工作由檔案館負(fù)責(zé)，必要時(shí)聘請(qǐng)同級(jí)檔案行政管理部門、保密工作部門和文件制發(fā)單位組成專門小組共同進(jìn)行。

依據(jù)《檔案法》及其相關(guān)規(guī)定，開放檔案僅限于各級(jí)國(guó)家檔案館保存的檔案，與之相應(yīng)的開放鑒定主體亦由國(guó)家檔案館承擔(dān)。從開放時(shí)間上看，一般是檔案形成滿30年才有資格被納入開放鑒定范圍。盡管經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案向社會(huì)開放的期限可少于30年，但由于不便界定而流于形式。從鑒定方式上看，雖然是采取“直接鑒定法”，即逐卷逐件逐頁(yè)地審查檔案內(nèi)容，但往往是以“卷”為單位整體做出考量，倘若卷內(nèi)有一件不能開放則整個(gè)案卷均不得開放。從標(biāo)識(shí)方法上看，開放檔案必須與控制檔案嚴(yán)格區(qū)分，并在案卷和目錄上做出明顯標(biāo)記，一般標(biāo)識(shí)為“開放”或“控制”。特別值得一提的是，“開放”不等于“公布”，查檔者可以相對(duì)自由地利用已開放的檔案，但不允許擅自公布已開放的檔案。

二、現(xiàn)行檔案開放鑒定方式的弊端與困境

毋庸諱言，現(xiàn)行的檔案開放鑒定方式方法比較受限和滯后，直接影響了檔案開放的速度、廣度和深度，致使我國(guó)檔案開放工作面臨諸多現(xiàn)實(shí)困境，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

一是檔案開放鑒定范圍比較狹窄局限，與政務(wù)信息公開脫節(jié)。開放檔案僅限于各級(jí)國(guó)家檔案館保存的期限滿30年的檔案，開放鑒定主體依賴于國(guó)家檔案館，檔案館有限的鑒定人員無(wú)力按時(shí)對(duì)已到開放期限的檔案及時(shí)進(jìn)行開放鑒定，加之以“卷”為單位的鑒定方式掩蓋了一部分可以開放的卷內(nèi)文件，致使我國(guó)檔案開放范圍比較狹窄，“與西方國(guó)家70%～90%的開放率有著很大的差距”[1]。頗為尷尬的是，政務(wù)信息一般自形成之日起20個(gè)工作日內(nèi)公開，但囿于“已經(jīng)移交檔案館及檔案工作機(jī)構(gòu)的政府信息，依照有關(guān)檔案管理的法律、行政法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”[2]的約束，相當(dāng)一部分涉及政府信息公開范圍的文件，歸檔后反而又被封閉起來(lái)控制利用。“這容易造成某些行政機(jī)關(guān)濫用檔案歸檔和檔案移交權(quán)，借政府信息檔案已經(jīng)歸檔或者政府信息檔案已經(jīng)移交國(guó)家檔案館而規(guī)避公開義務(wù)的履行，勢(shì)必會(huì)造成政府信息公開制度落空的后果。”[3]由于檔案開放鑒定工作積壓多、難度大，檔案館心有余而力不足，導(dǎo)致普遍存在著檔案開放鑒定不及時(shí)，或只是象征性地初步開放鑒定但遲遲未能真正實(shí)現(xiàn)開放利用的疲軟現(xiàn)象。

二是檔案開放鑒定時(shí)機(jī)比較單一滯后，開放檔案時(shí)效性不高。檔案開放鑒定沒有納入檔案的形成、歸檔、進(jìn)館等整體管理過程之中分階段由相應(yīng)責(zé)任者各司其職，而是置于檔案保存期滿30年后開始進(jìn)行，這就使得一些可以提前開放的檔案不能適時(shí)開放，一些保管期限少于 30年的檔案等不到開放之日便被銷毀了。研究表明，“20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)各級(jí)綜合檔案館檔案開放率的檔案利用彈性小于0，這說(shuō)明期間我國(guó)檔案的開放與檔案利用是錯(cuò)位發(fā)展的。”[4]統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)亦顯示，“2000～ 2015年期間，我國(guó)各級(jí)國(guó)家綜合檔案館的開放檔案利用率（檔案利用數(shù)/開放檔案數(shù)）僅為18.26%，這說(shuō)明我國(guó)開放的大部分檔案沒有得到有效利用。”[5]導(dǎo)致開放檔案利用率不高的原因是多方面的，但主要因素是檔案開放鑒定時(shí)機(jī)比較單一且滯后，檔案開放結(jié)構(gòu)不合理，重“高齡檔案”輕“低齡檔案”，致使已開放的檔案內(nèi)容對(duì)普通民眾來(lái)說(shuō)時(shí)效性、實(shí)用性不強(qiáng)，利用率也就不高了。

三是檔案開放鑒定標(biāo)識(shí)不夠規(guī)范到位，“開放”與“公布”難以厘清。檔案開放鑒定結(jié)果標(biāo)識(shí)為“開放”或“控制”，這兩個(gè)詞匯都不是文獻(xiàn)密級(jí)標(biāo)識(shí)的規(guī)范用語(yǔ)。而且“開放”又不等于“公布”，也就是說(shuō)查檔者可以自由查閱但不得擅自公布。在實(shí)際工作中要求查檔者“只能心領(lǐng)而不得言傳”既違背常理也不便操作，因?yàn)椴闄n者利用所查的檔案信息以什么方式做何用途不是檔案部門能夠掌控的，防范風(fēng)險(xiǎn)的措施應(yīng)該是審慎界定可以開放的檔案，既然確定為“開放”就應(yīng)視為可以“公布”。開放檔案數(shù)量龐大、內(nèi)容廣泛，檔案部門既無(wú)必要也無(wú)能力逐一公布，但不應(yīng)限制已開放的檔案被其他組織或個(gè)人予以公開或公布。“事實(shí)上包括美國(guó)和俄羅斯在內(nèi)的很多國(guó)家也是把開放與公布當(dāng)作一回事來(lái)對(duì)待的，開放即意味著公布，且可以由人們?nèi)我夤迹]專設(shè)檔案公布權(quán)。”[6]