加快建立城鄉統一的建設用地市場

沈開舉 邢昕

【摘要】近年來，國家穩慎推動農村土地征收制度改革和農村集體經營性建設用地入市改革，加快建立城鄉統一的建設用地市場。城鄉統一的建設用地市場建設，需以農村集體經營性建設用地入市為抓手，促進農村土地流轉、盤活農村土地資源，為城鄉統籌建設發展提供支撐。集體經營性建設用地入市要注重保護好農民權益。

【關鍵詞】集體經營性建設用地 土地流轉 城鄉融合 土地管理法 【中圖分類號】D922.3 【文獻標識碼】A

城鄉二元結構下建設用地供給實踐難題

2019年中央一號文件《中共中央 國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》提出，將深化農村土地制度改革，全面推開農村土地征收制度改革和農村集體經營性建設用地入市改革，加快建立城鄉統一的建設用地市場。這就需要解決好城鄉二元結構的建設用地供給問題，妥善處理農村集體經營性建設用地入市。我國是社會主義國家，土地實行公有制，現行的土地制度是城鄉二元結構，按照所有制的不同分為國有土地和農村集體土地。2019年8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議通過《中國人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）修正案，允許農村集體經營性建設用地直接入市。在此次修正案之前，原《土地管理法》第四十三條的規定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。根據這一規定，任何單位和個人進行非農建設只能申請使用國有土地，農村集體土地入市唯一合法的途徑是“先征地后出讓”模式，即國家通過征收的方式將農村集體所有土地“轉性”為國家所有土地，再通過出讓、劃撥等方式提供給建設用地使用權人使用。

然而，隨著中國城鎮化進程的快速發展，該規定對土地制度改革和中國經濟發展形成了一定制約，成為農村發展改革中的體制機制局限。受限于建設用地供給的單軌模式，城市化進程中建設用地存量小、需求大的內在張力凸顯。一方面不得不通過集體土地征收轉性為國有土地的方式進行建設用地拓展，徒增房地產等行業土地拓展的中間環節，造成最終上市商品房價格過高；另一方面，為規避正當程序征地環節的時間和經濟成本，現實中小產權房等橫空出世。此種建設用地供給制度將中國土地的國有化與城市化捆綁在一起，農村集體經營性建設用地不能直接入市，阻斷了農村進行城鎮化的可能性，這不僅影響著土地供給和土地市場，也制約了中國城鄉一體化和城鄉融合發展。新出臺的《土地管理法》修正案，破除了農村集體建設用地進入市場的法律障礙，為建立城鄉統一的建設用地市場創造了條件。

農村集體經營性建設用地入市的經驗探索

相關改革及立法工作在穩步推進。黨的十八大以來中國在土地改革的進程中穩慎探索，在集體經營性建設用地入市改革上積累了有益經驗。黨的十八屆三中全會決定中率先提出了“建立城鄉統一的建設用地市場”，開啟了集體土地入市改革。隨后，2014年中央一號文件中強調“加快建立農村集體經營性建設用地產權流轉和增值收益分配制度”。2015年全國人大常委會出臺《關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》，試點允許集體經營性建設用地入市交易制度。此外，2016年中央一號文件還提出要抓緊出臺土地增值收益調節金征管辦法，為集體經營性建設用地入市提供配套的制度支撐。此次通過的《土地管理法》修正案對農村集體經營性建設用地入市有關條款進行修改，正式取消了多年來農村集體建設用地不能直接進入市場流轉的二元體制。

農村集體經營性建設用地入市在試點實踐中取得了一定發展成績。2015年全國人大常委會《關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》出臺后，2017年初，國土資源部配套印發《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的試點方案》，同年8月國土資源部、住房和城鄉建設部頒布《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》，全國多個試點地區開始積極探索集體經營性建設用地入市流轉。各地在實踐中取得了不錯的成績，推動了土地流轉，為農村集體經營性建設用地入市改革進行了探索。試點地區的有益經驗，一方面有助于土地改革的實踐發展；另一方面將成熟制度固化并上升至法律，對于形成相對成熟的規則體系，推動農村土地改革整體性、系統性、協同性和綜合性發展大有裨益。

做好城鄉統一的建設用地市場的法律保障

建立城鄉統一的建設用地市場具有重要法治意蘊。首先，集體經營性建設用地入市完善了“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”的集體土地使用權不健全現狀，有利于集體土地和國有土地兩者地位和產權的平等轉向，實現了兩種土地公有制的平等改革。其次，集體經營性建設用地入市、農地征收、宅基地改革的“三塊地”實踐實現了集體建設用地、宅基地、農用地“全盤流轉”，對于加快農村土地改革，釋放農村產權能量，優化配置農村資源有著積極意義。最后，集體經營性建設用地入市建立了城鄉統一的土地供給和流轉市場，通過市場流轉和市場價格實現土地供給城鄉一體化模式，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。此外，通過集體經營性建設用地入市，可以讓農民分享土地增值收益、共享改革發展成果，更好推進城鄉融合發展。

完善集體經營性建設用地入市相關配套措施。進一步深化立法工作，健全集體經營性建設用地入市及城鄉土地市場建設相關法律法規。對于集體經營性建設用地入市，要對入市流轉對象、范圍、方式、程序、監管措施等進行進一步明晰，尤其要界定好集體經營性建設用地的范圍。要進一步深化農村集體產權制度改革，做好農村土地確權工作。同時，要更好發揮市場在資源配置中的作用。一方面，農村土地改革的關鍵之舉是如何通過市場手段供應土地，利用市場價格進行交易。另一方面，要重視土地的市場價值。集體經營性建設用地入市價格需要參考當前地塊的土地市場價值，要充分利用市場價值，實現土地要素的市場流轉，更科學合理配置土地資源。集體經營性建設用地入市，也需要做好稅收、財政、金融等支持政策。

合理分配土地增值收益。集體經營性建設用地入市后，將會產生土地增值，要合理分配好此部分增值收益，認真處理土地增值收益分配調節金，要維護好農民的權益。要科學研究土地增值收益的分配方式，對參與分配的人員、集體經濟組織進行合理界定。要認真處理好土地增值收益分配調節金問題。目前，國家財政和國土部門在試點地區推行集體經營性建設用地入市后收取土地增值收益調節金的措施。土地增值收益調節金還需進一步細化研究，對土地增值收益分配調節金的比例設置及計算、使用方式、分配方式、分成比例等要科學合理確定。在農村土地征收制度和農村集體經營性建設用地入市改革中，一定要維護和保障好農民權益，使農民公平分享土地增值收益。

建構好農地糾紛解決機制。土地問題事關國家政權穩定，事關經濟基礎，事關人民群眾根本利益，在城鄉統一的建設用地市場建設過程中，所涉利益群體大、影響范圍廣，要積極建構農地糾紛的體系化解決機制。完善行政復議、行政訴訟、民事訴訟等司法救濟機制。農村集體經營性建設用地流轉不僅關涉相關行政機關，也可能涉及特定法人或個人之間的糾紛，因而，需明確復議、訴訟等司法救濟舉措，以合法方式更好地保護農民權益。集體經營性建設用地入市涉及面廣、波及范圍大、所涉時間長，相關不穩定因素多，應當積極拓展調解、仲裁等方式，多管齊下及時發現和解決集體經營性建設用地入市及其市場化流轉過程中的可能存在的問題。

（作者分別為全國政協委員，中國行政法學會副會長，鄭州大學法學院教授、博導；鄭州大學中國土地法律研究中心研究員）

【注：本文系國家社科基金重大項目“新時代中國特色土地管理法律制度完善研究”（項目編號：18ZDA152）階段性成果】