70年基層民主建設的歷史與邏輯

佟德志

【基層民主建設理論】習近平總書記指出，“人民群眾的素質覺悟越高，民主素養越好，基層民主機制越健全，社會就越和諧穩定”。基層民主是中國特色社會主義民主最廣泛的實踐。堅持以人民為中心、以發展為導向的基層民主不僅與黨的群眾路線相一致，而且體現了中國特色社會主義政治制度的本質特點和制度優勢，是黨領導的基層民主建設的歷史實踐與內在邏輯的統一。

【摘要】中華人民共和國成立70年來，基層民主政治建設經歷了不平凡的歷史進程，展現了獨有的特色。我國基層民主建設的歷史與邏輯是統一的。在中國共產黨的領導下，基層民主建設始終堅持以人民為中心、以發展為導向，在廣泛的領域內吸引了眾多公民的參與，成為人民當家作主最有效、最廣泛的途徑，成為維護人民根本利益的最真實、最管用的民主。

【關鍵詞】基層民主 以人民為中心 以發展為導向 真實性 【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

70年來我國基層民主建設的發展歷程

早在新民主主義革命時期，中國共產黨就特別重視基層民主政治建設。在土地革命時期，基層民主政治就得到了制度的保障。抗日戰爭時期，我們黨在抗日根據地實行“三三制”更是基層民主建設的成功案例。徐勇教授曾指出，“翻閱我們黨創建以來的綱領性文件，實行民主是最著名的也是最得民心的主張之一”①。

新中國成立之初，中國共產黨依靠人民進行了政權建設。在農村進行土地改革的同時，在鄉鎮一級設立政權，并將黨支部下沉到村一級，基本建立了農村的基層民主。在城市建立居民委員會，普遍建立起人民代表會議制度，并定期召開人民代表大會。在工廠，工人也建立了管理委員會和職工代表會議。民主辦社、鞍鋼經驗都是這一時期的成功案例。不幸的是，受“文化大革命”的影響，基層民主演變為群眾運動式的“大民主”，不僅嚴重影響了基層民主建設，還引起了社會動亂。

改革開放后，中國迎來了基層民主政治的春天。基層民主得以廣泛開展，成為中國特色社會主義民主的“實驗田”。鄧小平同志明確指出，“把權力下放給基層和人民，在農村就是下放給農民，這就是最大的民主”②。雖然改革開放40多年來中國的基層民主很難作出明確的歷史分期，但是各地的基層民主大多經歷了制度化發展時期、創新性發展和復合化發展三大歷史進程。

改革開放初期主要是制度化發展時期。一方面，“文化大革命”時期被破壞的基層民主制度得以恢復，另一方面，基層民主的發展也逐漸實現了制度化、法律化。先是各地陸續開展的基層民主實踐，而后這些實踐經驗很快形成法律條文并寫入憲法，確認了城鄉基層群眾性自治組織的地位，要求企業單位建立民主管理機制，并規定縣鄉基層人大代表直接選舉，使得基層民主政治建設有了明確的憲法依據。

1979年，從廣西壯族自治區開始，全國各地陸續建立了村委會之類的村民自治組織。1982年憲法確認了村委會作為基層群眾自治組織的法律地位。1987年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》、1988年《中華人民共和國全民所有制工業企業法》、1989年《中華人民共和國城市居民委員會組織法》先后得以通過，為基層民主奠定了法律基礎。與之相應，各種地方法規、政策也逐步健全。基層自治組織發展的同時，基層政權的民主化建設也逐漸得到恢復，并實現了制度化。改革開放以來，縣鄉人大代表選舉得以恢復。1979年的選舉法為縣鄉人大代表直選提供了法律依據，1982年憲法修訂后，縣鄉人大代表的選舉不斷擴大，程序也不斷完善。

建立制度、法律依據后，基層民主很快表現出生機勃勃的活力，進入創新性發展的時期。在這一時期，基層民主成為中國最富有創新活力的民主形式，尤其是在改革開放的大背景下，越來越成為中國民主政治建設的重要抓手。在前期制度化的基礎上，基層群眾作出了豐富多彩的民主探索，發展出各種各樣的民主形式。這些創新在選舉形式上表現得最為明顯。例如，在村級政權中有吉林省梨樹縣的“海選”、山西河曲的“兩票制”、安徽岳西的“聯選制”、河南駐馬店的“三上三下三公布”等方法。在逐漸開展的社區自治過程中，比較典型的是北京居民社區的“代議自治”、湖北的“院落自治”等形式。鄉鎮基層政權的民主選舉也開始出現，先后有過“直選”“三輪兩票制”“海推直選”“自薦海選”等方式。在社會主義建設的新時代，在中國城鄉基層更是出現了民情懇談會、民主懇談會、民主理財會、民情直通車、便民服務窗、居民論壇、鄉村論壇和民主聽證會、議證會等，使得中國的基層民主形式表現出多樣性特征。

在形成民主政治建設合力的旨歸下，中國的基層民主越來越呈現出復合化的趨向。在農村村民自治之后，城市的社區自治再一次讓人們看到了基層民主的生命力。這一時期的基層民主政治建設呈現縱橫交織的局面。農村村民自治帶來了農村基層黨內民主的發展，繼村民自治直選村長之后，直選鄉鎮一級領導干部的呼聲也越來越高，并且開始在一些地方進行試點。在有些地方出現了“兩票制”“公推直選”“兩推一選”等實踐，形成了村民自治與黨內民主相互促進、相得益彰的局面。

黨的十八大以來，習近平總書記就推進社會主義民主政治建設作出一系列重要論述，多次強調要堅持和完善基層群眾自治制度，發展基層民主，保障人民依法直接行使民主權利，為基層民主建設提供了有力指引和重要理論支撐。民主協商與民主選舉、民主管理、民主決策、民主監督四大民主形式并列，使社會主義民主發展為五大民主形式。這是中國共產黨的理論創新，這種理論創新之所以會發生，就是因為中國共產黨能夠尊重人民的主體地位，發揮了人民的首創精神。

70年來基層民主建設以人民為中心、以發展為導向的邏輯

中國特色社會主義基層民主是以人民為中心的民主。在中國特色社會主義基層民主建設過程中，充分發揮人民的首創精神，尊重人民的主體地位，逐漸形成了以人民為中心的人民民主理念。以人民為中心的社會主義民主就是要體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造力，用制度體系保證人民當家作主。以人民為中心的民主理念有力地支撐了基層民主的建設，鋪平了全面實現人民當家作主的政治發展道路，激發了基層民主在實踐當中前所未有的活力。基層民主的不斷發展，既得益于中國共產黨人民民主理論與實踐的發展，也與發揮人民首創精神，尊重人民主體地位密切聯系在一起，使基層民主成為“人民當家作主最有效、最廣泛的途徑”。