基層黨建引領下的城鎮(zhèn)解困工作探索*
——以遵義市紅花崗區(qū)為例

曾 蕾

中共遵義市紅花崗區(qū)委黨校，貴州 遵義 563000

黨的十八大以來，黨中央、國務院為農(nóng)村扶貧制定了階段性目標，扶貧開發(fā)成為了我國各級政府施政方針的重中之重，在農(nóng)村脫貧攻堅戰(zhàn)強力推進的同時，城鎮(zhèn)困難群體的扶貧解困工作也不容忽視。城鎮(zhèn)困難群體解困工作是一項惠及城鎮(zhèn)貧困家庭的重大民生工程，是全面建成小康社會的重要組成部分，是深入貫徹習近平總書記提出的“全面建成小康社會，一個不能少”的重要指示精神，重視民生、保障民生，補齊民生短板、切實兜住民生底線，使經(jīng)濟增長和社會文明的成果能夠讓全體人民共享，進而推動全面建成小康社會具有十分重要的意義。

一、遵義市紅花崗區(qū)城鎮(zhèn)困難群眾的基本情況

紅花崗區(qū)作為遵義市的老城區(qū)和中心城區(qū)，因企業(yè)職工下崗、疾病、突發(fā)事故等多種因素導致城鎮(zhèn)貧困群眾較多，城鎮(zhèn)解困壓力較大、解困任務繁重。從2016年年底開始，在省委、市委、區(qū)委的堅強領導下，紅花崗區(qū)將城鎮(zhèn)困難群體解困工作納入脫貧攻堅的整體任務統(tǒng)籌推進。按照“雙輪驅(qū)動、城鄉(xiāng)同步”小康建設的總體部署，堅持黨建引領，突出重點、找準方向、補齊小康短板，確保城鎮(zhèn)困難群體同步邁入全面小康社會。

在對城鎮(zhèn)困難群眾現(xiàn)狀進行了調(diào)查摸底的基礎上，紅花崗區(qū)建檔立卡城鎮(zhèn)困難群眾6780戶11221人。其中，城鎮(zhèn)低保戶(家庭人均收入低于636元)6011戶9568人，占85%；城鎮(zhèn)低保邊緣戶(家庭人均收入低于當年當?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€150%以下，即636—954元之間)491戶982人，占9%；工會困難職工(進入工會系統(tǒng)管理的職工)278戶671人，占6%，如圖1所示。

從致貧致困原因來看，主要有7種原因，分別是因病致貧致困、因殘致貧致困、因災致貧致困、因教育致貧致困、因失業(yè)致貧致困、因缺乏住房保障致貧致困(家庭貧困導致無住房或者住房簡陋)、因個人其他原因致貧致困(吸毒、兩勞釋放人員等特殊群體)。從比例上來看，因長期患病、突發(fā)疾病和重病致貧的有1930戶，約占28.5%；因吸毒，兩勞釋放人員等特殊群體有1195戶，約占17.7%；因教育致貧的有1160戶，約占17.2%；因殘疾喪失勞動能力致貧的有949戶，約占14%；因災和突發(fā)事故致貧的有722戶，約占10.6%；因缺乏勞動技能失業(yè)致貧的有479戶，約占7%；因家庭貧困導致無1195住房或者住房簡陋的有345戶，約占5%，如圖2所示。

通過致貧致困的原因分析，針對城鎮(zhèn)困難群眾的解困需求，堅持“就業(yè)扶持一批、創(chuàng)業(yè)發(fā)展一批、教育幫扶一批、醫(yī)療救助一批、生活兜底一批”的“五個一批”工作方法，積極推進“以培養(yǎng)造血功能為主、以兜

底輸血功能為輔”的城鎮(zhèn)解困工作體制機制。截止2019年6月，紅花崗累計已解困3131戶5443人，完成了建檔立卡任務總數(shù)的48.5%，待解困3649戶5778人。

二、遵義市紅花崗區(qū)城鎮(zhèn)解困工作的開展情況

(一)堅持黨建引領，強化組織領導、確保責任落實到位

紅花崗區(qū)委、區(qū)政府高度重視城鎮(zhèn)解困工作，始終堅持黨建引領、高位推動。在脫貧攻堅領導小組統(tǒng)一領導下，成立區(qū)委、區(qū)政府主要負責人任組長的“雙組長”負責制、“區(qū)四家班子”共同參與的組織體系，并由區(qū)委副書記統(tǒng)籌調(diào)度農(nóng)村脫貧和城鎮(zhèn)解困工作，區(qū)政府分管副區(qū)長任城鎮(zhèn)解困辦公室主任，從人社、工會、民政等成員單位抽調(diào)骨干力量組成解困工作專班，全面落實統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督查指導。區(qū)級領導率先垂范，分片區(qū)包保社區(qū)，帶動區(qū)直部門(企事業(yè)單位)黨員、干部、職工落實包保任務。明確29名區(qū)級領導包保責任和65個區(qū)直部門幫扶責任，細化實化幫扶措施，切實做到扶真困、真扶困。充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘和領導核心作用，注重城鎮(zhèn)解困攻堅與基層建設深度融合，各街道(鎮(zhèn))以及社區(qū)比照區(qū)委組織架構成立相應機構，統(tǒng)籌專業(yè)、行業(yè)、社會“三支力量”，充分發(fā)揮黨員的先鋒模范帶頭作用，凝聚解困合力，形成“書記抓、抓書記”“抓基層、打基礎”的鮮明導向。

(二)精準識別、動態(tài)管理，確保穩(wěn)步推進

各街道、社區(qū)按照遵義市城鎮(zhèn)困難群體的識別標準進行入戶排查，及時將困難對象納入對象管理，完成“一戶一檔”紙質(zhì)檔案資料，做到城鎮(zhèn)解困對象精準建檔立卡全覆蓋，不落一居、不掉一戶。充分運用“大數(shù)據(jù)”信息技術，打造城鎮(zhèn)解困“云平臺”系統(tǒng)，貫通市、區(qū)、街道、社區(qū)四級單位，連接人社、教育、衛(wèi)計、民政、住建、工會、殘聯(lián)、團區(qū)委等幫扶部門數(shù)據(jù)網(wǎng)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的適時更新和動態(tài)監(jiān)測管理。建立城鎮(zhèn)困難群體解困定期調(diào)度機制，定期召開調(diào)度會，定期通報全區(qū)城鎮(zhèn)解困工作進度；不定期對全區(qū)各單位城鎮(zhèn)解困工作進行指導、檢查、督促，確保各牽頭單位幫困職責、措施落實到位，確保城鎮(zhèn)解困工作穩(wěn)步推進。

(三)強化聯(lián)動機制，確保政策、措施落地

建立以民政、人社、教育等13家單位為“6+N”(6項行動+N家單位)牽頭部門的聯(lián)動機制，大力開展城鎮(zhèn)解困“六項行動”(即就業(yè)解困行動、創(chuàng)業(yè)解困行動、教育解困行動、醫(yī)療解困行動、社會兜底行動、安居工程解困行動)。在深入實施普惠政策的基礎上，針對政策覆蓋不足、兜底不夠等瓶頸，聚焦特殊人群、重點人群和弱勢群體，創(chuàng)新政策破解瓶頸，出臺“八項政策”(即：重性精神病患者免費服藥、城鎮(zhèn)貧困群體醫(yī)療幫扶、城鎮(zhèn)貧困兒童大病醫(yī)治專項幫扶、城鎮(zhèn)貧困婦女宮頸癌免費篩查、美沙酮門診在治費用減免、城鎮(zhèn)困難群體創(chuàng)業(yè)就業(yè)服務、城鎮(zhèn)最低生活保障人員就業(yè)獎懲機制、鼓勵社會力量積極參與)。同時，創(chuàng)新社會力量參與城鎮(zhèn)解困工作機制，加強政策和資源的統(tǒng)籌整合，集中優(yōu)勢資源向城鎮(zhèn)困難群眾傾斜，實現(xiàn)分類施策、精準解困，確保政策、措施落地。

兩年多來，紅花崗區(qū)統(tǒng)籌推動、合力推進開展城鎮(zhèn)解困工作，取得了一定的成效，相關做法開啟了城鎮(zhèn)解困工作路徑的探索，先后登上《人民日報》《經(jīng)濟日報》等國家級媒體和《貴州日報》頭版頭條，也吸引了全國其他地區(qū)到紅花崗進行專題考察學習，為紅花崗區(qū)城鎮(zhèn)解困工作的進一步推進樹立了信心。

三、遵義市紅花崗區(qū)城鎮(zhèn)解困工作存在的問題

(一)部分困難群眾思想上過度依賴

城鎮(zhèn)解困工作中發(fā)現(xiàn)，一部分困難群眾存在“等、靠、要”的思想，過度依賴政府幫扶，“爭當貧困戶、爭當?shù)捅簟爆F(xiàn)象普遍。這部分困難群眾的主動脫貧的意識欠缺，大多文化水平偏低，技能缺失，在就業(yè)擇業(yè)時受“城市居民優(yōu)越感”觀念的影響，怕苦、怕累、嫌臟、嫌工資低等表現(xiàn)明顯，導致“想干的工作干不了，能干的工作不愿意干”的就業(yè)難問題。當前的城鎮(zhèn)解困工作更多的是側(cè)重經(jīng)濟上、物質(zhì)上的幫扶救助，思想上的扶志扶智，勞動技能上的培訓等都是不足的。

(二)城鎮(zhèn)解困體制機制尚未健全，政策支撐不足

城鎮(zhèn)困難群體解困工作未在全國和省級層面全面推開，與農(nóng)村貧困群眾相比，城鎮(zhèn)困難群眾無土地、無資源，解困方式單一。

針對城鎮(zhèn)困難群體只有普惠性政策，在醫(yī)療、教育、住房保障等方面與農(nóng)村精準扶貧相比，缺乏政策支撐。城鎮(zhèn)解困體制機制尚未健全，解困工作實際中政策操作有一定的爭議和困難，沒有完全有效地發(fā)揮應有的作用。如實施安居解困和醫(yī)療救助政策時常常遇到政策操作解決不了困難群眾的問題的尷尬。兩勞釋放、社區(qū)戒毒康復貧困人員等特殊人群存在用工受限制、就業(yè)機會少、解困難度大等問題，沒有專項政策適用這類特殊人群的解困問題。隨著城鎮(zhèn)人口流動的加劇，流動人口大量增加，流動人口中的困難群眾也相應增加。由于解困資金的有限，解困政策的覆蓋面比較狹小，無本地戶籍的困難群眾無法得到同等的社會保障服務。從長遠來看，這樣會增加社會不穩(wěn)定因素，也限制了人力資源的有效流動。

(三)城鎮(zhèn)解困資金來源渠道單一

城鎮(zhèn)解困工作的開展離不開資金的保障，目前主要財政資金是城鎮(zhèn)解困資金的主要來源，非財政資金投入少，資金來源渠道單一，解困工作覆蓋面和力度都受到限制。地區(qū)經(jīng)濟總量會直接影響財政救助資金的支出，紅花崗區(qū)財政資金“心有余而力不足”。由于遵義1997年撤地設市時原遵義市的離退休人員均劃入紅花崗區(qū)財政負責，早期處置的國資收益入不敷出等原因?qū)е仑斦毫^大，無法滿足日益增長的解困資金標準的需求。

(四)社會參與少，多元主體機制尚未建立

目前，城鎮(zhèn)解困工作的主體依然是政府，雖然國有企事業(yè)單位、民營企業(yè)、愛心慈善組織也有參與其中，但是在數(shù)量和力度上都極為有限，加上當前的政策導向上重點在農(nóng)村，城鎮(zhèn)解困的社會參與度遠遠不足，持續(xù)性也不強，城鎮(zhèn)解困的多元主體機制尚未建立。

四、遵義市紅花崗區(qū)城鎮(zhèn)解困工作的對策建議

城鎮(zhèn)解困工作是一項系統(tǒng)工程，以基層黨建為切入點，從黨建引領、精準識別、聯(lián)動幫扶、多元主體、動態(tài)管理、有效監(jiān)督這六方面入手，“六位一體”的統(tǒng)籌推進，形成合力，使城鎮(zhèn)解困工作持續(xù)有力推進。

(一)黨建引領

黨建引領，強化基層黨組織建設，推動“三會一課”、“兩學一做”常態(tài)化制度化，統(tǒng)一思想、轉(zhuǎn)變作風、提升能力，充分發(fā)揮黨員先鋒模范作用，鍛造一支政治過硬、業(yè)務精通的專業(yè)化城鎮(zhèn)解困救助隊伍。把黨建工作和城鎮(zhèn)解困的具體工作結合起來，凸顯“黨建+”的模式的優(yōu)越性，積極推進社區(qū)組織規(guī)范化服務建設，建強服務組織，完善服務陣地，保障服務經(jīng)費，落實服務制度，健全服務體系，著力提升服務困難群眾的能力和水平。

強化宣傳引導，營造全民認識、了解、參與解困工作的良好氛圍，高標準、高起點打造示范典型。針對城鎮(zhèn)困難群眾中的解困消極思想做好心理疏導和扶志扶智的工作，使其摒棄“等、靠、要”的思想，激發(fā)內(nèi)生動力，樹立“通過勞動擺脫貧困，創(chuàng)造美好生活”的人生目標。

(二)精準識別

精準識別是有效開展城鎮(zhèn)解困工作的前提和基礎，政府在城鎮(zhèn)困難群體認定標準和認定程序的制定上應充分考慮實際情況，更加民主、科學、合理、透明，確保解困資源真正用到最貧困、最需要幫扶的困難群眾手里。

深化認識，強調(diào)信息資源對于精準解困工作的價值，摒棄數(shù)據(jù)信息壟斷的習慣，形成數(shù)據(jù)精準、信息共享機制，切實提升扶貧工作的精準度。加大對各鎮(zhèn)(街)城鎮(zhèn)困難群體數(shù)據(jù)精準度和完整性的指導和督查，運用“大數(shù)據(jù)”信息技術，打造“城鎮(zhèn)解困云平臺”，實現(xiàn)數(shù)據(jù)、信息資源共享，打通核查渠道，進行動態(tài)監(jiān)測，實現(xiàn)解困工作適時更新、臺賬管理，確保城鎮(zhèn)困難群體對象數(shù)據(jù)信息完整和檔案資料規(guī)范，從而提高城鎮(zhèn)解困的精準度。

(三)聯(lián)動幫扶

城鎮(zhèn)困難群眾的致貧致困因素是復雜的，而且還存在很多因素交織的情況，解困工作就要根據(jù)具體情況采取分類幫扶的措施。為了整合解困幫扶資源，政府要實施聯(lián)動幫扶機制，成立“城鎮(zhèn)解困領導小組”，主要領導親自掛帥，相關職能部門納入聯(lián)動機制，統(tǒng)一調(diào)度管理。健全完善幫扶責任機制，各牽頭單位和責任單位要明確責任，細化分工，建立工作臺賬，確保有專人負責城鎮(zhèn)解困工作。

(四)多元主體

城鎮(zhèn)困難群眾數(shù)量多，解困任務重，需要更多主體共同合作。政府在城鎮(zhèn)解困工作起到主導作用，在突出政府主體責任的同時，應引導社會力量共同參與，鼓勵國有企事業(yè)單位、民營企業(yè)、公益慈善組織及其他社會組織和個人參與其中。建立以政府為主導，社會、企業(yè)、社區(qū)、家庭、個人多元協(xié)同、共同發(fā)力的多元主體協(xié)同機制。通過多元主體協(xié)同機制，搭建平臺，拓寬解困資金的來源，以扶智扶志為基礎，以壯大集體經(jīng)濟為重點，采取“政策扶持、項目整合、以獎代補”方式，激發(fā)內(nèi)生動力，不斷提升反哺民生的能力，從“輸血”式的解困變?yōu)椤霸煅笔降慕饫А?/p>

(五)動態(tài)管理

城鎮(zhèn)解困工作按照信息到戶、動態(tài)調(diào)整的要求，以建檔立卡和“城鎮(zhèn)解困云平臺”信息管理系統(tǒng)為手段實施動態(tài)管理。用好“一表一卡一冊”(城鎮(zhèn)困難群體致困類別統(tǒng)計表、城鎮(zhèn)困難群體結對幫扶“連心卡”、城鎮(zhèn)困難群體解困幫扶工作手冊)，將城鎮(zhèn)困難群眾檔案管理做實、做細，及時更新、補充數(shù)據(jù)信息，按照任務清單落實各單位幫扶責任，定期召開城鎮(zhèn)解困工作調(diào)度會，不定期對全區(qū)城鎮(zhèn)解困工作進行指導、檢查、督促，確保工作取得實效。借鑒農(nóng)村精準扶貧退出機制、工會困難職工退出第三方評估方法、民政低保退出機制及流程，科學修改完善城鎮(zhèn)困難群體解困退出機制，做到“進退有序”、精準幫扶。

(六)有效監(jiān)督

建立健全有效的考評監(jiān)督機制，強化責任督導，將城鎮(zhèn)解困工作的工作情況進行嚴格的考核、評估和督查，工作成效納入績效考核評估體系。積極引入第三方評估機制對資金的使用、項目的管理、績效考評評估進行專業(yè)化考量。完善督促檢查機制，建立城鎮(zhèn)解困工作督查通報制度，定期對城鎮(zhèn)解困工作開展情況進行調(diào)度督查，不定期開展明察暗訪，及時發(fā)現(xiàn)問題，督促整改提高，督查結果通報，確保任務有效落實。暢通督查渠道，號召群眾廣泛參與，接受群眾監(jiān)督。對于城鎮(zhèn)解困工作中的違規(guī)違紀現(xiàn)象要加大問責力度，形成“高壓線”震懾。