我國(guó)特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策探析

王珂 趙瑞澤 倪天一

摘要：近年來(lái)，政府部門(mén)先后提出多項(xiàng)配套政策助力特色小鎮(zhèn)的發(fā)展。本文對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的特色小鎮(zhèn)政策進(jìn)行了深入探討，全面分析了特色小鎮(zhèn)政策存在的問(wèn)題，在總結(jié)發(fā)達(dá)國(guó)家相關(guān)政策成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上兼顧我國(guó)特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)特色，提出我國(guó)政府支持特色小鎮(zhèn)發(fā)展的政策建議。

關(guān)鍵詞：特色小鎮(zhèn)政策分析產(chǎn)業(yè)發(fā)展

一、引言

“特色小鎮(zhèn)”發(fā)展模式興起于浙江。2015年底以來(lái)，隨著中央領(lǐng)導(dǎo)對(duì)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的系列批示，國(guó)家有關(guān)部門(mén)出臺(tái)了一系列的文件，指導(dǎo)和規(guī)范建制鎮(zhèn)體系的特色小城鎮(zhèn)和非建制鎮(zhèn)體系的特色小鎮(zhèn)的培育創(chuàng)建，特色小鎮(zhèn)也得到了全面發(fā)展，并從浙江走向全國(guó)。但在發(fā)展過(guò)程中也顯露出許多制約因素，例如政策缺失現(xiàn)象嚴(yán)重，法律保障不健全，政策制定缺乏針對(duì)性，致使特色小鎮(zhèn)相關(guān)政策績(jī)效沒(méi)有達(dá)到預(yù)想目標(biāo)。深入研究國(guó)外特色小鎮(zhèn)成功案例，對(duì)我國(guó)特色小鎮(zhèn)相關(guān)政策進(jìn)行不斷完善，制定并執(zhí)行科學(xué)的特色小鎮(zhèn)政策，有助于推進(jìn)我國(guó)特色小鎮(zhèn)更快更好發(fā)展。

二、我國(guó)有關(guān)特色小鎮(zhèn)的國(guó)家政策與制度分析

深入研究特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策有助于地方政府了解特色小鎮(zhèn)政策，找準(zhǔn)發(fā)展方向，明確申報(bào)流程;有助于企業(yè)把握特色小鎮(zhèn)市場(chǎng)需求和趨勢(shì)，熟知不同類(lèi)型的特色小鎮(zhèn)建設(shè)模式，更好地參與特色小鎮(zhèn)的開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)。

（一）特色小鎮(zhèn)政策梳理

作為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化和供給側(cè)改革的重要載體，特色小鎮(zhèn)的開(kāi)發(fā)建設(shè)受到中央各部委高度重視，并相繼出臺(tái)多項(xiàng)政策助力特色小鎮(zhèn)發(fā)展（見(jiàn)表1）。

（二）特色小鎮(zhèn)政策探析

分析歷年特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策不難發(fā)現(xiàn)，國(guó)家關(guān)于特色小鎮(zhèn)的政策逐漸規(guī)范細(xì)化，提供的支持在逐年增加，同時(shí)也提出了更高的建設(shè)要求。

1資金支持不斷增加。發(fā)布于2016年7月的《關(guān)于開(kāi)展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，是中央財(cái)政資金第一次系統(tǒng)地支持小城鎮(zhèn)建設(shè)，說(shuō)明中央相關(guān)部門(mén)的確把特色小鎮(zhèn)建設(shè)放在了新型城鎮(zhèn)化工作的重要地位上。隨后發(fā)布于2016年10月的《關(guān)于加快美麗特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確指出將加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加大項(xiàng)目、資金、政策等的支持力度。隨后住建部又與中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、光大集團(tuán)等金融機(jī)構(gòu)簽訂一系列協(xié)議，指出要雙方互利共贏，金融機(jī)構(gòu)將為特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目提供大量資金支持，建立貸款項(xiàng)目庫(kù)，加強(qiáng)特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目管理等。

2特色小鎮(zhèn)建設(shè)更加規(guī)范。自2016年中央第一次提出“特色小鎮(zhèn)”的概念以來(lái)，中央各部委陸續(xù)出臺(tái)的相關(guān)政策文件對(duì)特色小鎮(zhèn)的概念、重要任務(wù)、發(fā)展原則提出了越來(lái)越詳明的闡述。同時(shí)特色小鎮(zhèn)建設(shè)將更注重創(chuàng)新。多個(gè)政策反復(fù)提到浙江模式，并要求各地區(qū)根據(jù)自身特色，充分合理借鑒浙江模式可復(fù)制之處。一定要防止特色小鎮(zhèn)走上產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的老路，要促進(jìn)模式創(chuàng)新和道路創(chuàng)新。政策強(qiáng)調(diào)特色小鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)以市場(chǎng)為主導(dǎo)。總結(jié)政策發(fā)現(xiàn)，政府屢次提到要以企業(yè)為特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)的主力軍，注重引入央企、國(guó)企和大中型民企作為特色小鎮(zhèn)主要投資運(yùn)營(yíng)商。以市場(chǎng)以及“PPP模式”為主導(dǎo)，堅(jiān)決避免政府一手抓的現(xiàn)象。

3房地產(chǎn)化的小鎮(zhèn)將被限制。發(fā)布于2017年8月的《關(guān)于公布第二批全國(guó)特色小鎮(zhèn)名單的通知》中，明確要求對(duì)以房地產(chǎn)為單一產(chǎn)業(yè)、打著特色小鎮(zhèn)的名義搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目一票否決，同時(shí)要求旅游文化產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)的特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目推薦比例不應(yīng)超過(guò)1/3。從這些規(guī)定中可以看出，國(guó)家支持特色小鎮(zhèn)的發(fā)展方向更傾向于生產(chǎn)型的產(chǎn)業(yè)特色小鎮(zhèn)。

三、完善我國(guó)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的政策建議

特色小鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要意義，但我國(guó)特色小鎮(zhèn)畢竟處于發(fā)展初期，在推進(jìn)過(guò)程中出現(xiàn)了一些政策不完善、實(shí)施不到位的問(wèn)題。未來(lái)，政府應(yīng)回歸特色小鎮(zhèn)的本質(zhì)，正確處理政府和市場(chǎng)主體間關(guān)系，將特色小鎮(zhèn)建設(shè)與留守兒童、返鄉(xiāng)農(nóng)民工等弱勢(shì)群體結(jié)合，充分發(fā)揮特色小鎮(zhèn)社會(huì)效益的同時(shí)正確處理特色小鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)中誰(shuí)主導(dǎo)建設(shè)的問(wèn)題，并作出適宜當(dāng)?shù)靥厣目茖W(xué)規(guī)劃，為更好的建設(shè)特色小鎮(zhèn)提供系統(tǒng)性保障。

（一）正確處理政府與市場(chǎng)主體間的關(guān)系

企業(yè)的能力有限，政府的理性也是有限的。誰(shuí)主導(dǎo)建設(shè)這個(gè)問(wèn)題應(yīng)該因地制宜根據(jù)不同的地區(qū)、不同發(fā)展特點(diǎn)和發(fā)展階段決定。無(wú)論是企業(yè)主導(dǎo)、政府主導(dǎo)還是政企合作“PPP”模式，都有成功的案例也都有失敗的教訓(xùn)。所以，問(wèn)題關(guān)鍵不是誰(shuí)來(lái)主導(dǎo)建設(shè)，而是建設(shè)機(jī)制與管理模式必須因地制宜、切合實(shí)際。

（二）充分發(fā)揮特色小鎮(zhèn)社會(huì)效益

將特色小鎮(zhèn)建設(shè)與扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和支持大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等項(xiàng)目結(jié)合起來(lái)。顯然，高精尖人才很難短時(shí)期內(nèi)大規(guī)模流向小城鎮(zhèn)。但相對(duì)而言，返鄉(xiāng)民工和應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生也算較高素質(zhì)勞動(dòng)力。和瑞芳在《特色小鎮(zhèn)與精準(zhǔn)扶貧》一文中提出的特色小鎮(zhèn)或許讓大學(xué)生就業(yè)難和留守兒童的問(wèn)題能得到適度解決的觀點(diǎn)值得思考。

（三）科學(xué)規(guī)劃，多規(guī)合一

根據(jù)住建部明確提出“定位準(zhǔn)確、目標(biāo)可行、規(guī)模適宜、管控有效”的十六字標(biāo)準(zhǔn)為指導(dǎo)，對(duì)特色小鎮(zhèn)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃。肖青華提到特色小鎮(zhèn)的建設(shè)應(yīng)對(duì)照這些標(biāo)準(zhǔn)，從實(shí)際出發(fā)，不能一哄而上，比如千篇一律的旅游小鎮(zhèn)不是每個(gè)地方都適合，花費(fèi)大量人力物力建設(shè)出同質(zhì)化嚴(yán)重的旅游小鎮(zhèn)，不僅不會(huì)帶動(dòng)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)，反而可能會(huì)成為政府的累贅。

（四）加強(qiáng)特色小鎮(zhèn)評(píng)議的考核工作，嚴(yán)格控制特色小鎮(zhèn)數(shù)量，確保質(zhì)量，防止一哄而上

目前我國(guó)特色小鎮(zhèn)建設(shè)屬于起步階段，各地都在積極爭(zhēng)搶政策紅利。因此，各省市地區(qū)應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，加強(qiáng)對(duì)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的嚴(yán)格監(jiān)測(cè)，并從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、聚集產(chǎn)業(yè)要素、改革機(jī)制體制、提高產(chǎn)出效益等方面制定科學(xué)的評(píng)價(jià)體系。

當(dāng)前我國(guó)特色小鎮(zhèn)正處于蓬勃發(fā)展時(shí)期，政府部門(mén)制定更有中國(guó)特色的政策來(lái)為特色小鎮(zhèn)的發(fā)展助力護(hù)航是亟須解決的重大問(wèn)題。在取發(fā)達(dá)國(guó)家之長(zhǎng)，補(bǔ)自身政策之短的基礎(chǔ)上立足國(guó)情制定富有中國(guó)特色的特色小鎮(zhèn)相關(guān)政策。

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〔本文系西安市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)建設(shè)科技項(xiàng)目“西安市特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)選擇與培養(yǎng)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：SJW2017-01）;國(guó)家級(jí)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目“西安市特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)鏈調(diào)研分析”（項(xiàng)目編號(hào)：201809041）研究成果〕

（王珂、趙瑞澤、倪天一，西安建筑科技大學(xué)公共管理學(xué)院）