土地征收補(bǔ)償制度研究綜述

朱紫菱 劉慶

摘要：現(xiàn)階段由于土地征收補(bǔ)償制度尚未完善，難以解決被征地人日后的生活和就業(yè)的問題，因此需要進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)充修改，以促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，早日實(shí)現(xiàn)共同富裕的宏偉目標(biāo)。本文總結(jié)了各個(gè)國家和地區(qū)的征地補(bǔ)償制度在補(bǔ)償方式、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面的特點(diǎn)和規(guī)律，分析了眾多學(xué)者參考各國和地區(qū)制度提出的革新意見，結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地域特點(diǎn)為征地制度改革提供借鑒。

關(guān)鍵詞：土地征收失地農(nóng)民征地補(bǔ)償

隨著城市化進(jìn)程的擴(kuò)張，土地需求日益增加，同時(shí)受我國土地產(chǎn)權(quán)制度的影響，土地征收已成為擴(kuò)大城市建設(shè)用地面積的主要合法途徑之一，而我國的征地補(bǔ)償制度也經(jīng)歷了一段漫長(zhǎng)的演變。新中國成立后，經(jīng)過土地改革，土地變?yōu)檗r(nóng)民私有，土地征收制度誕生了，征地的補(bǔ)償交給農(nóng)民個(gè)人。而在初期階段，伴隨著三大改造完成，土地由私有制變?yōu)樯鐣?huì)主義公有制，法律也隨著進(jìn)行調(diào)整，土地補(bǔ)償對(duì)象由農(nóng)民轉(zhuǎn)為農(nóng)村生產(chǎn)合作社。這一時(shí)期由于當(dāng)時(shí)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，農(nóng)村與農(nóng)民有時(shí)需要犧牲個(gè)人的利益，合力支援國家建設(shè)，因此補(bǔ)償費(fèi)時(shí)常少補(bǔ)或不補(bǔ)。在中期發(fā)展階段，改革開放后，80年代初，標(biāo)準(zhǔn)以年產(chǎn)值來衡量，但該段時(shí)期地方政府與開發(fā)商從中謀取大部分的土地增值收益，而被征地人幾乎不能從中受益[1]。后期發(fā)展階段，法律隨著社會(huì)發(fā)展逐漸不合時(shí)宜，國家為了維護(hù)農(nóng)民利益，保障被征地人權(quán)益，提出了同地同價(jià)，統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)等措施。然而征地補(bǔ)償仍舊較低，農(nóng)民因征地補(bǔ)償上訴問題時(shí)有發(fā)生，因此征收補(bǔ)償制度也有待進(jìn)一步的補(bǔ)充完善。本文將從補(bǔ)償方式、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)三個(gè)方面闡述征收補(bǔ)償制度。

一、補(bǔ)償方式

補(bǔ)償方式的選擇極有可能影響被征收人未來生存和就業(yè)的方向，因此各個(gè)國家根據(jù)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀采取了不同的應(yīng)對(duì)方式。首先，以貨幣來實(shí)現(xiàn)之后的安置，即純貨幣補(bǔ)償。在國外，該方式以美國為代表，其補(bǔ)償方便快捷、成本低、易操作，然而也存在著弊端，即失地農(nóng)民的事后安置、就業(yè)問題。對(duì)此，歐洲國家如德國除了貨幣補(bǔ)償外還包括補(bǔ)償?shù)睾蜋?quán)利等方式，法國也包括了實(shí)物補(bǔ)償;亞洲國家如韓國還包括債券補(bǔ)償，日本還包括另外三種補(bǔ)償：土地補(bǔ)償、行為補(bǔ)償和請(qǐng)求權(quán)補(bǔ)償，印度也實(shí)施代償?shù)匮a(bǔ)償?shù)姆绞健Ｎ覈_(tái)灣也采用了實(shí)物土地債券補(bǔ)償?shù)姆绞絒2]。

我國學(xué)者通過學(xué)習(xí)國外的補(bǔ)償方式也提出自己的見解。武光太研究德國的征地補(bǔ)償方式，提出了關(guān)于征地方式補(bǔ)償?shù)囊庖姲ㄉ绫Ｍ緩剑恋匮a(bǔ)償，債券和股權(quán)[3]。陳忠宇借鑒了美國土地征收補(bǔ)償方式，主張將土地發(fā)展權(quán)歸原土地所有人，即被征地集體所有，這樣，可以提高土地利用的公平和效率[4]。而鄭美珍提出補(bǔ)償方式以貨幣補(bǔ)償為主，其他方式為輔，補(bǔ)償落實(shí)問題是關(guān)鍵[5]。薛剛凌主張貨幣補(bǔ)償可以由一次性轉(zhuǎn)為分期和終身補(bǔ)償，以實(shí)現(xiàn)被征地人的終身保障[6]。李海霞則借鑒了我國兩岸四地的征地補(bǔ)償做法——補(bǔ)償費(fèi)支付為征收效力完成的要件，認(rèn)為貨幣補(bǔ)償款應(yīng)一次性提前劃入被征收人的征地補(bǔ)償銀行賬戶[7]。

在實(shí)施過程中，我國大陸地區(qū)采用的大多是貨幣補(bǔ)償，但各地區(qū)根據(jù)其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)狀況的不同還包括了就業(yè)安置，社保安置，置換地補(bǔ)償，土地入股分紅等方式。經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)省份征收頻繁，補(bǔ)償方式這方面研究投入較大，因此涌現(xiàn)出多樣化的創(chuàng)新方式。比如，杭州市除貨幣補(bǔ)償外還包括留用地補(bǔ)償，并對(duì)留用地進(jìn)行集體化股份制改造，被征收人可以通過折價(jià)入股、出租、自營等方式進(jìn)行自由處置。廣州市安置制度較為多樣，近郊區(qū)可實(shí)行物業(yè)補(bǔ)償或貨幣補(bǔ)償，遠(yuǎn)郊區(qū)實(shí)行留地補(bǔ)償?shù)却胧ｉL(zhǎng)沙包括了置換地補(bǔ)償，規(guī)定了土地置換遵循等價(jià)置換原則，在置換前后價(jià)格不一致的，需采取價(jià)值較大地塊進(jìn)行置換，但需額外繳納地價(jià)[8]。而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于征收次數(shù)較少，征地補(bǔ)償方式無較多創(chuàng)新，大多是簡(jiǎn)單直接的傳統(tǒng)貨幣補(bǔ)償方式。例如湖北省荊門市采用一次性貨幣補(bǔ)償方式將土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)直接發(fā)放，而安置補(bǔ)助部分則由村內(nèi)部自行分配解決[9]。

本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地域特點(diǎn)，選取合適的補(bǔ)償方式。但無論何地，社保制度需完善落實(shí)到每戶被征地人，同時(shí)，當(dāng)?shù)卣糍Y金相對(duì)充裕、土地相對(duì)缺乏，則盡可能補(bǔ)償權(quán)利和債券等無形資產(chǎn);當(dāng)?shù)卣敉恋叵鄬?duì)充裕、資金相對(duì)匱乏，則在貨幣補(bǔ)償以外，盡可能補(bǔ)償同類地塊，讓被征地人在喪失原土地的情況下，依舊有地可依。就貨幣是一次性提前發(fā)放還是分期終身發(fā)放而言，各自有其考慮的方向，本文認(rèn)為政府可將土地提前撥給第三方（如銀行機(jī)構(gòu)），由第三方代為管理增值，被征地者需分批次取出。這樣既可以防止地方政府補(bǔ)償款項(xiàng)落實(shí)不到位，也避免了被征地人一次性取出揮霍而導(dǎo)致日后生存艱難的問題。

二、補(bǔ)償范圍

補(bǔ)償范圍決定了被征地人的應(yīng)補(bǔ)償內(nèi)容是否全面，而國外的范圍較寬泛，可以為我國提供參考借鑒。如美國土地征收補(bǔ)償包括了未來土地的預(yù)期收益，因此一般大于被征收土地的市場(chǎng)價(jià)值。德國的補(bǔ)償范圍包括負(fù)擔(dān)損失、實(shí)體補(bǔ)償和其他財(cái)產(chǎn)損失。印度土地補(bǔ)償是包括對(duì)土地永久附著物和與被征收土地有關(guān)的任何權(quán)利和利益[10]。而我國臺(tái)灣的征收補(bǔ)償范圍采用列舉式，還包括了對(duì)土地的他項(xiàng)權(quán)利和附隨利益補(bǔ)償。我國香港還包括對(duì)擁有土地產(chǎn)權(quán)的任何人的利益損失補(bǔ)償。

我國征地補(bǔ)償范圍僅由土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、附著物補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)幾項(xiàng)構(gòu)成，為完善補(bǔ)償范圍，我國學(xué)者提出了不同的建議。武光太認(rèn)為應(yīng)取消安置補(bǔ)助費(fèi)，希望可以通過提高標(biāo)準(zhǔn)來增加征收補(bǔ)償費(fèi)用。王太高提出基于社會(huì)負(fù)擔(dān)人人平等原則，認(rèn)為確定范圍不應(yīng)當(dāng)依據(jù)政府所獲得的利益，而是農(nóng)民因征收造成的損失，因此可以量化的財(cái)產(chǎn)損失及重新?lián)駱I(yè)和就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)需要算在補(bǔ)償范圍中[11]。王燕認(rèn)為由于土地承包經(jīng)營權(quán)可以獨(dú)立處分，而征收導(dǎo)致承包經(jīng)營權(quán)消失，同時(shí)，征收也給被征收地塊外的殘留地造成直接的損失，因此土地補(bǔ)償范圍應(yīng)當(dāng)加入土地承包經(jīng)營權(quán)損失和殘留地的損失[12]。呂麗麗認(rèn)為補(bǔ)償范圍應(yīng)該包括被征地人全部的損失，我國應(yīng)該效仿別國經(jīng)驗(yàn)，將殘留地?fù)p失，鄰接地?fù)p失及商業(yè)損失算在補(bǔ)償范圍中[13]。李海霞指出征地行為不僅侵害了被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體的利益，同時(shí)也侵害了他項(xiàng)權(quán)利人和相關(guān)利害關(guān)系人的權(quán)利，征地補(bǔ)償范圍也需要包括這一方面。

通過學(xué)習(xí)國外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我國的補(bǔ)償范圍需要在補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償權(quán)利方面進(jìn)行完善。現(xiàn)行法律規(guī)定中補(bǔ)償范圍較窄，除了被征收人外受征地影響的他項(xiàng)權(quán)利人的損失沒有考慮，被征地人對(duì)土地的發(fā)展權(quán)、土地承包權(quán)等除所有權(quán)外的其他權(quán)利并未做出補(bǔ)償，被征收地外其他殘留地和臨近地塊權(quán)利也未做出規(guī)定，這些都是征地補(bǔ)償遺漏的方面。未來的征地補(bǔ)償范圍可向這些方面傾斜，以實(shí)現(xiàn)制度的公平公正。

三、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不同國家和地區(qū)根據(jù)補(bǔ)償原則的不同有各自的規(guī)定，一般包括完全補(bǔ)償和合理補(bǔ)償。日本存在的爭(zhēng)議是實(shí)行完全還是合理補(bǔ)償，但在公益征收中采取完全補(bǔ)償，并以被征收的土地或臨近土地性質(zhì)相似的地租為準(zhǔn)。與日本相似，德國在立法事務(wù)中也多采用完全補(bǔ)償，以征收的市場(chǎng)價(jià)格為準(zhǔn)。韓國也傾向于完全補(bǔ)償原則。而不同的是，美國采用合理補(bǔ)償，不以土地原用途而以土地市場(chǎng)臨近時(shí)間自由買賣價(jià)為準(zhǔn)。加拿大是根據(jù)土地的最佳最優(yōu)用途的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償。同樣，法國也實(shí)施合理補(bǔ)償，同時(shí)為防止土地投機(jī)，以若干年前的地價(jià)為準(zhǔn)。印度也實(shí)施類似于合理補(bǔ)償?shù)脑瓌t，包括征收帶來的損失，搬遷費(fèi)、利息等，以公開市場(chǎng)價(jià)值的30%進(jìn)行補(bǔ)償。英國采用相等補(bǔ)償，以公開市場(chǎng)價(jià)為依據(jù)。香港、澳門地區(qū)以征收財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值為基礎(chǔ)，臺(tái)灣地區(qū)根據(jù)補(bǔ)償客體不同，選擇采用市場(chǎng)價(jià)或者政府定價(jià)。

而由于社會(huì)制度和土地所有制與其他地區(qū)的不同，我國補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與土地的市場(chǎng)價(jià)值還有一定的差距，是以年產(chǎn)值為準(zhǔn)[14]。曾國華借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為我國未來應(yīng)按照土地最佳用途來進(jìn)行評(píng)估，不能簡(jiǎn)單粗暴地以土地年產(chǎn)值作為標(biāo)準(zhǔn)[15]。吳傳毅也提出征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以被征地人日后的生產(chǎn)生活成本來確定，而非原用途。熊淑芳認(rèn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能反映土地的勞動(dòng)生產(chǎn)率和地理位置，不能體現(xiàn)出征收土地后上漲的價(jià)值，與政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理不符[16]。張娟認(rèn)為農(nóng)民失地后就轉(zhuǎn)化為市民，但是當(dāng)前補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并不能滿足其作為市民的消費(fèi)生活水平，侵害了農(nóng)民作為和市民平等的權(quán)利。

一些學(xué)者也提出了改進(jìn)措施。康貞花認(rèn)為韓國根據(jù)不同用途規(guī)定不同地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的公示地價(jià)補(bǔ)償方式值得我國效仿，她提議將權(quán)威機(jī)關(guān)發(fā)布的“集體土地公示價(jià)格”作為基本地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)[17]。唐烈英主張我國應(yīng)該借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并采用土地評(píng)估或仲裁機(jī)制對(duì)土地價(jià)值進(jìn)行合理的評(píng)估，進(jìn)而為征地農(nóng)民提供充足的甚至大于土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的補(bǔ)償，以此擴(kuò)大土地被征地人權(quán)利的保護(hù)來進(jìn)行全面充分的補(bǔ)償[18]。武光太認(rèn)為我國補(bǔ)償制度改革應(yīng)從區(qū)分經(jīng)營性和公益性用地兩方面出發(fā)，公益性用地以市價(jià)為最終目標(biāo)，而經(jīng)營性用地則通過市場(chǎng)的方式取得。而王興運(yùn)則認(rèn)為我國沒有土地所有權(quán)市場(chǎng)且集體所有制度下的土地不存在人類勞動(dòng)的結(jié)晶，因此土地不能等價(jià)交換，那土地市場(chǎng)價(jià)無從談起，并認(rèn)為征地補(bǔ)償應(yīng)統(tǒng)一年產(chǎn)值，提高標(biāo)準(zhǔn)的方式來改善[19]。鄭美珍認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將統(tǒng)一年產(chǎn)值和區(qū)片綜合地價(jià)上升為法律。李增剛提出征收標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵是取消上下限，并創(chuàng)建征地和被征地方雙方相統(tǒng)一的征地補(bǔ)償形成機(jī)制[20]。

本文認(rèn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未來的發(fā)展方向，最終目標(biāo)應(yīng)該是大多數(shù)學(xué)者認(rèn)同的采用市場(chǎng)價(jià)格，效仿美國采用土地評(píng)估機(jī)制，由雙方聘請(qǐng)專業(yè)人員對(duì)土地價(jià)值做出合理評(píng)定，以商討的方式實(shí)現(xiàn)土地征收。目前應(yīng)該結(jié)合年產(chǎn)值和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，制定統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[21]，將區(qū)片綜合地價(jià)上升至法律。同時(shí)，對(duì)于不同的補(bǔ)償客體，采取不同的補(bǔ)償方式，被征收土地采取區(qū)片地價(jià)，地上附著物采取市價(jià)，殘留地應(yīng)根據(jù)導(dǎo)致的實(shí)際損失決定，其他土地權(quán)利使用的年限作為補(bǔ)償年限，其他與土地有關(guān)權(quán)利人的補(bǔ)償應(yīng)基于征收土地造成的直接損失，盡可能使每種補(bǔ)償都合乎情理。

總結(jié)

我國城市化發(fā)展是建立在犧牲部分農(nóng)村和農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上的，而隨著城市的快速發(fā)展和農(nóng)村城市差距顯著的拉大，這種觀念將不合時(shí)宜[22]。因此，為實(shí)現(xiàn)全面小康和共同富裕的目標(biāo)，改進(jìn)征收補(bǔ)償制度迫在眉睫。

我國的補(bǔ)償制度不僅不能做到維持被征地人現(xiàn)有的生活水平，反而使其處于一種非農(nóng)民非市民的窘境，很大可能會(huì)導(dǎo)致被征地人過后生活難以為繼。因此，我國需要根據(jù)所在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不同選取合適的補(bǔ)償方式。同時(shí)，對(duì)于補(bǔ)償范圍應(yīng)從補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償權(quán)利等多角度出發(fā)來盡可能彌補(bǔ)損失。對(duì)于作為核心的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，我國應(yīng)借鑒國外的合理補(bǔ)償原則的經(jīng)驗(yàn)，貫徹落實(shí)好統(tǒng)一年產(chǎn)值和區(qū)片綜合地價(jià)的政策，在改革中最終實(shí)現(xiàn)以市場(chǎng)價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)。

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（朱紫菱，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院。劉慶（通訊作者），湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院）