基層治理中公共政策執(zhí)行問題研究

摘要：在公共政策執(zhí)行的過程中，經(jīng)過充分論證而制定的科學(xué)政策有可能達不到預(yù)定的政策目標。現(xiàn)實的壓力型體制，資源的稀缺性和委托——代理理論鏈在政策傳輸過程中缺陷的存在，使得公共政策的執(zhí)行可能有所偏差，民眾不能完整的解讀政策含義，無法切實享受政策優(yōu)惠，致使公共目標難以實現(xiàn)，政府權(quán)威面臨挑戰(zhàn)。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)促使我們重視公共政策執(zhí)行的相關(guān)問題，以期透過現(xiàn)象看本質(zhì)，找到出現(xiàn)問題的原因并提出相關(guān)的建議。

關(guān)鍵詞：公共政策利益博弈政策執(zhí)行偏差

長期以來，人們認為一項公共政策只要正式頒布以及給予足夠多的資金支持傳輸?shù)较录墮C構(gòu)就可以自然而然的得到順利執(zhí)行，然后達到預(yù)定的執(zhí)行效果，實現(xiàn)政策目標。然而事實并非如此，在政策執(zhí)行的實踐中由于政策本身存在一定的彈性以及政策執(zhí)行人的自利行為使得公共政策執(zhí)行有所偏差甚至難以執(zhí)行，民眾不能完整的解讀政策含義，無法切實享受政策優(yōu)惠，致使公共目標難以實現(xiàn)，從而影響政府權(quán)威。

一、相關(guān)概念

（一）公共政策

在公共政策學(xué)發(fā)軔和發(fā)展的歷史上，公共政策學(xué)者根據(jù)概念界定的側(cè)重點的不同對公共政策加以不同定義。有的學(xué)者將公共政策視為規(guī)范人們行為的行動指南或者行為規(guī)范，當然這種觀點得到了中西方學(xué)者的普遍認同。諸如美國伍德羅·威爾遜就認為：“公共政策是由政治家即具有立法權(quán)者制定的而由行政人員執(zhí)行的法律或法規(guī)。”伍啟元.《公共政策》[M].香港：商務(wù)圖書館，1989中國的張金馬教授也有類似的看法，他認為：“公共政策就是一種用以規(guī)范、引導(dǎo)有關(guān)機構(gòu)團體和個人行動的準則或指南。”張金馬.《政策科學(xué)導(dǎo)論》[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，1992也有人認為公共政策應(yīng)該被視為是一種主體的行動，比如托馬斯·R.戴伊提出的：“公共政策就是政府選擇要做的或者不要做的事情。”托馬斯·R·戴伊.《理解公共政策》[M].北京：華夏出版社，2004除此之外，戴維·伊斯頓認為：“公共政策是政府對整個社會的價值作權(quán)威性的分配。”[美]戴維·伊斯頓：《政治生活的系統(tǒng)分析》[M]，王浦劬譯，北京：華夏出版社，1999也就是說他將公共政策視為一種價值分配活動，是對整個社會資源如何分配、社會機構(gòu)如何運轉(zhuǎn)的總體規(guī)劃。根據(jù)以上關(guān)于公共政策的定義，我們將其理解為是政府或者權(quán)力機關(guān)在一定的歷史時期通過規(guī)范的制度程序制定出來的，為了完成一定的公共目標，解決公共問題，實現(xiàn)公共利益的關(guān)于社會發(fā)展的總體性規(guī)劃。

（二）公共政策執(zhí)行偏差的含義

所謂的政策執(zhí)行偏差，是指政策執(zhí)行者在實施政策過程中，由于主客觀因素的作用，其行為效果偏離政策目標并產(chǎn)生了不良后果的政策現(xiàn)象。有的研究者也把這種現(xiàn)象稱之為“執(zhí)行障礙”“執(zhí)行走樣”“執(zhí)行梗阻”等。寧騷：《公共政策學(xué)》[M]，北京：高等教育出版社2003年版，第364-365頁.盡管說法不一樣，但共同的內(nèi)涵都是說政策的執(zhí)行偏離了政治制定的初衷，不能達到公共政策目標，產(chǎn)生一定的負面影響。

二、政策執(zhí)行可能產(chǎn)生偏差的表現(xiàn)

國家出臺的經(jīng)過充分論證的科學(xué)政策能否有效執(zhí)行，是否實實在在的落到實處，地方政府責任重大。而在當前壓力型體制下，地方政府出于公共政策本身存在的一定彈性對公共政策認知產(chǎn)生偏差，進而選擇性的進行公共政策的執(zhí)行從而產(chǎn)生公共政策落實中的偏差，使得民眾對政策的理解和支持度大打折扣，政府機關(guān)的威信力下降。

（一）地方政府對公共政策認知有所偏差

1.對公共政策的內(nèi)容本質(zhì)缺乏準確的把握。只有對某項公共政策具有清晰準確的認知，才能從根本上保證政策的有效執(zhí)行。由于政策本身所存在的政策彈性以及政策執(zhí)行主體想當然的對政策進行揣測，不能參透政策本質(zhì)與執(zhí)行的目的，或者在政策執(zhí)行過程中自主選擇性的進行執(zhí)行，導(dǎo)致當前我國地方政府對公共政策缺乏準確的把握主要體現(xiàn)在缺乏對中央或上級政策構(gòu)成要素的系統(tǒng)認識，缺乏從整個政策體系出發(fā)來把握某項公共政策的意識。以安康市“三變改革”為例，要求圍繞壯大村集體經(jīng)濟實力和群眾穩(wěn)定增收脫貧，扎實推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和“三變改革”。政策本意是通過“三變改革”助產(chǎn)脫貧，而在現(xiàn)實操作中，政策執(zhí)行主體將之與其政績掛鉤，各地方主體進行政績攀比，虛報各方面比率，實際上卻未給農(nóng)民帶來實際效益。地方政府雖然“達到”了上級安排的政策目標，卻未給農(nóng)民帶來實際效益，其實質(zhì)就是對政策認知產(chǎn)生理解偏差。

2.對公共政策出臺和執(zhí)行缺乏高度的認同感。一項公共政策的出臺和有效執(zhí)行，必然離不開地方政府的高度認同，只有政策執(zhí)行者覺得這項政策確實是適合實際情況，能夠帶來實實在在的利益，并且對一項政策發(fā)自內(nèi)心的認同，才能通過自己的執(zhí)行行動切實落實政策。由于公共政策的本質(zhì)是基于社會政策問題對既存利益模型進行重新調(diào)整。中央政策自然就是對整個社會的利益進行再分配，因此，政策的執(zhí)行就必然會涉及到中央和地方利益沖突。地方政府在執(zhí)行公共政策時發(fā)現(xiàn)與實際情況不相符合或與中央和地方發(fā)生利益沖突時，有可能會變通的執(zhí)行上級政策，陽奉陰違產(chǎn)生“上有政策下有對策”的困境沖突。就如吳毅先生所著《小鎮(zhèn)喧囂》里所寫的小藠頭大文章一般。2003年的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，上級要求農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整所種的經(jīng)濟產(chǎn)物不適合本地，并且給當?shù)卣畮砹藟毫Γ胤秸幱谏蟼飨逻_的位置，上面的要求不得不聽，下面的心聲不得不反映，于是地方政府不得不開始使用軟拖硬抗的技巧，最終結(jié)果使得農(nóng)業(yè)調(diào)整屢戰(zhàn)屢敗，導(dǎo)致農(nóng)民對政府信心不足，從而質(zhì)疑政府能力。

（二）地方政府在公共政策落實中的偏差

徒法不能自行，中國是“上下來去”的政策執(zhí)行模型，本文就政策執(zhí)行的動態(tài)過程進行分析。首先，地方政府執(zhí)行公共政策的方式產(chǎn)生偏差，地方政府在執(zhí)行公共政策時擁有適當?shù)淖杂刹昧繖?quán)，但執(zhí)行人員在執(zhí)行政策時利用政策的彈性和抽象性“變通”執(zhí)行上級政策，從而使得政策執(zhí)行與原來的政策內(nèi)容相左或相去甚遠，導(dǎo)致政策畸變，在地方上則產(chǎn)生“上有政策，下有對策”的困境沖突。其次，不同的激勵機制會使各地方政府官員做出不同的行為。當一項新的公共政策出臺之后，政策執(zhí)行人員往往處于觀望狀態(tài)，新政策的實施存在一定的風險性，于是政策執(zhí)行人員在執(zhí)行政策時敷衍塞責、延宕推拖，實際上并未采取可操作性的具體措施來執(zhí)行上級政府的政策。

另外，在績效上，由于上級政府對下級政府的考核集中于經(jīng)濟指標，如果經(jīng)濟目標沒有達到就可能會出現(xiàn)一票否決的情況。在這種強大的壓力體制下，下級政府官員出于對自身利益最大化的考慮，就會優(yōu)先選擇那些上級政府著重關(guān)注的和與自身仕途有關(guān)的公共政策。因此在公共政策執(zhí)行過程中由執(zhí)行人員附加了一些不恰當?shù)膬?nèi)容，盲目擴大政策外延，從而導(dǎo)致政策變形，影響了公共政策的執(zhí)行效力。最為突出的表現(xiàn)便是“搭便車”，執(zhí)行人員往往打著貫徹上級政策的旗號，推行實現(xiàn)自身利益的“土政策”。這些土政策與原政策捆綁在一起執(zhí)行后，不僅擴大了原政策的調(diào)控力度和范圍，出現(xiàn)政策“浮夸”，還分別從質(zhì)和量兩個方面造成原政策的公信力驟降。

三、政策執(zhí)行可能產(chǎn)生偏差的原因

（一）主觀因素

首先是利益主體之間存在非合作博弈導(dǎo)致政策執(zhí)行產(chǎn)生偏差。政策的執(zhí)行者在實施公共政策的時候，不可避免的要遇到多元利益博弈，政策實施的過程實質(zhì)上就是一個進行利益選擇的環(huán)節(jié)。這里所提到的非合作博弈主要是指地方政府和中央政府以及地方政府和目標群體之間的利益博弈。一方面，當中央政府制定的政策適用于地方或者能夠助力地方的經(jīng)濟發(fā)展時，地方政府就會不余遺力的積極落實上級政策，通過完成政策目標來提升政績;但是當中央政府制定的公共政策不適用于地方并且會給地方帶來壓力時，地方政府便與中央政府產(chǎn)生了利益博弈，地方政府有可能費盡心思去曲解此項政策，變通的執(zhí)行該政策。另一方面，政策執(zhí)行的目標群體，也就是基層民眾對于公共政策的接受程度也會影響政策執(zhí)行的效果。當?shù)胤秸畟鬟_下來的政策有損基層民眾利益時，民眾一般會直接抵制政策的實施，或者通過熟人社會的特性尋求地方官員的幫助，可能也會給地方政府提供貪污腐敗的空間;當?shù)胤秸矊ι霞壵咝膽巡粷M時就容易形成“共謀問題”，也就是說地方政府與基層民眾達成共識，形成同盟，共同抵制上級政策。

另外，地方政府與目標群體之間存在著委托——代理關(guān)系，目標群體也就是基層民眾是委托人，地方政府被基層民眾授權(quán)則代表著代理人。由于信息的不對稱性、加之知識能力的不確定性使得委托人對代理人的行為進行監(jiān)督十分困難，這也增加了這個委托代理關(guān)系的不公平性。地方政府擁有更多的信息知情權(quán)，他們也許會站在他們自己的利益角度考慮問題，不會完全的從只是增加公共福祉的愿望出發(fā)去制定對全體人員都有好處的福利政策。同樣，在公共政策執(zhí)行過程中，地方政府自然也會各取所需。于是在政策執(zhí)行的過程中出現(xiàn)扭曲異化公共政策的行為基層民眾也不可得知。

（二）客觀因素

史密斯在其過程模型中就明確指出：理想的公共政策是影響政策執(zhí)行者有效執(zhí)行政策的最重要的因素之一。究其政策本身來說，若是政策合法性程度高，那么地方政府執(zhí)行政策過程中遇到的阻力相對就會減少;若是缺乏合法性，那么政策執(zhí)行的失敗系數(shù)則會大大提升，執(zhí)行風險也會加大，政策執(zhí)行效果也會大打折扣。當公共政策建立在理性基礎(chǔ)之上有明確而具體的政策目標且有可行性時，地方政府自會全力支持政策的施行，一旦政策制定不合理，則會出現(xiàn)上有政策下有對策的困境。

四、結(jié)語

法美策貴在能行。公共政策的有效執(zhí)行是達成公共目標的重要條件，也是維護治理穩(wěn)定的必要條件。通過對公共政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)以及環(huán)節(jié)的分析，進一步探究出產(chǎn)生偏差的誘因，從而采取針對性的矯正措施，比如通過外在的制度模式來約束各個利益主體之間的博弈行為，完善政策執(zhí)行監(jiān)督機制，加強政策執(zhí)行中的信息溝通，拓寬基層民眾的利益表達渠道來避免公共政策的無效執(zhí)行，才能更好的落實公共政策，實現(xiàn)公共政策目標。

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〔本文系西華師范大學(xué)2018年省級大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃項目“河長制背景下農(nóng)村社區(qū)利益整合與治理轉(zhuǎn)型研究——以安康市同心社區(qū)為例”（項目編號：201810638089）階段性成果〕

（劉曉慧，西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院）