政績激勵、財政分權與地方政府學前教育支出

摘要：研究基于政績激勵和財政分權的地方政府公共服務供給行為偏好并提出假設，以2009-2016年30個省市地方政府學前教育支出為面板數據，實證分析發現地方政府競爭強度與地方政府學前教育支出存在顯著負相關關系。外商直接投資越多，地方政府學前教育支出越少;經濟增長速度越快，地方政府學前教育支出越少。地方政府財政分權程度與地方政府學前教育支出存在正向關系，但是并不顯著。根據上述研究結論，認為如何激勵地方政府加強學前教育支出仍是亟須解決的問題。

關鍵詞：政績激勵財政分權學前教育支出

一、問題提出

自實施學前教育三年行動計劃以來，我國學前教育領域有了很大的發展，地方政府學前教育供給責任通過政策文件也不斷強化。但據2018年數據顯示，學前教育僅占教育經費的7.96%，說明所發布的政策文件對地方政府學前教育供給所形成的約束力并不強，地方政府學前教育供給仍極不平衡和不充分。有研究指出，政府增加對學前教育的投入有利于提高學前教育機會（劉積亮，2018;張雪，2012）。此外，公眾對學前教育質量要求日益提高。可見，研究地方政府學前教育支出影響因素對發展學前教育具有重要意義。

二、文獻綜述與研究假設

在地方政府行為理論研究中，晉升錦標賽（周黎安，2004;2007）和財政分權（Oi J C，1992）解釋了我國高速經濟增長奇跡下地方政府公共服務供給行為偏好。具體而言，在晉升錦標賽的強激勵作用下，地方政府官員存在圍繞政績展開的競爭行為，其競爭行為主要表現為吸引外資和發展經濟，相應地更傾向于發展有經濟效益的公共服務。在分稅制改革后，財權上收，事權下放，地方政府財政壓力加大，會優先發展能夠促進經濟發展的公共服務。對此，在地方政府行為與公共服務供給的實證研究中，學者們也聚焦于從地方政府標尺競爭和財政分權研究地方政府行為與公共服務供給的關系。但由于選擇的研究對象和指標的不同，實證結果也不同。一方面，在地方政府標尺競爭和財政分權下，地方官員追求政績會造成地方政府對不同公共服務有不同資源配置偏好，即教育這類非經濟性公共產品，對地區經濟增長無直接貢獻的，政府供給意愿較低，地方政府形成“重基本建設、輕人力資本投資和公共服務”的供給格局。地方政府財政自主性越強，越有可能將財政投入到經濟建設中，而不是教育領域（張軍，2007;傅勇、張晏，2007;傅勇，2010;楊東亮，2018等）。另一派學者則認為，地方政府標尺競爭和財政分權對地方政府教育支出有促進作用（陳碩，2010;楊良松，2013;2015）。顯然，研究對象的不同和研究方法的不同導致結論存在爭議。本文認為，上述實證研究均以義務教育階段為研究對象，而政府對義務教育階段的支出存在一定的約束力，本文以學前教育為實證對象，更具解釋力。此外，也可以進一步對實證爭議進行檢驗，與此同時也豐富了地方政府行為與公共服務供給的研究。

目前，地方政府行為與地方政府學前教育支出關系鮮有研究，關于地方政府學前教育支出的研究主要聚焦于兩方面。一方面是我國地方政府學前教育投入績效及區域、城鄉差距（孫佳慧、夏茂林，2018;李祥云、徐曉，2014;趙彥俊、劉敏慧，2017;方超，2018;莊愛玲、黃洪，2015;夏茂林、孫佳慧，2019等）。另一方面是學前教育成本分擔（張雪，2016;王春元，2014;劉積亮，2018等）。上述研究指出，一是地區經濟發展水平、財政支付能力、人口富裕程度等因素對政府學前教育投入具有顯著影響，但結論并不一致。二是地方政府財政投入的增加對學前教育發展具有促進作用。以上研究雖對影響政府學前教育投入的因素進行了實證研究，但是結論不一，并且對影響因素的選擇未置于一個系統的分析框架之下進行說明，此外也無法說明地方政府行為與地方政府學前教育支出之間的關系。

因此本文基于政績激勵和財政分權，結合地方政府公共服務供給行為偏好理論，以學前教育為實證對象提出以下假設：

假設1：地方政府競爭強度與地方政府學前教育支出負相關，具體而言：

1a：外商直接投資強度與地方政府學前教育支出負相關。

1b：經濟增長速度與地方政府學前教育支出負相關。

假設2：地方政府財政分權程度與地方政府學前教育支出負相關。

三、研究設計與實證分析

（一）研究設計

1.樣本選取和數據來源。本文實證樣本為2009-2016年除西藏自治區（因數據缺失）外的30個省市面板數據。地方政府學前教育支出的數據來源于《中國教育經費統計年鑒》。外商直接投資強度和經濟增長速度、財政自主性的數據均來源于《中國統計年鑒》。控制變量學前教育資源壓力來源于各省《統計年鑒》及各省教育事業統計公報、政府網站，人口數量的數據來源于《中國統計年鑒》。

2.因變量。本文研究地方政府學前教育支出的影響因素，將其操作化為幼兒園公共財政教育事業費和基本建設支出明細（千元）在各級各類公共財政教育事業費和基本建設支出明細（千元）中的占比。

3.自變量。（1）地方政府競爭強度。地方政府競爭強度變量下分為外商直接投資強度（FDI）及經濟增長速度，本文分別以實際利用外商投資額在GDP中的占比和GDP增速來刻畫。

（2）地方政府財政分權程度。本文財政分權程度指標選取具有一般性，用財政自主性來進行刻畫，即操作化為一般財政預算收入在一般財政預算支出的占比。

4.控制變量。學前教育資源壓力和人口總量都會影響地方政府學前教育支出，因此本文在實證分析過程中控制這兩個變量。其中學前教育資源壓力用學前三年毛入園率來刻畫。

（二）實證分析

1.模型構建。為了研究地方政府競爭強度和財政分權程度對地方政府學前教育支出的影響，本文選取我國2009-2016年30個省市的面板數據。以各省市學前教育支出為因變量，FDI、GDP增速和財政自主性為自變量，學前三年毛入園率和人口總量為控制變量，并用以上指標構建如下面板回歸模型（1）：

上式中i為各省市，i=1，2，…30，t為時間，t=2009，2010，…2016，y為地方政府學前教育支出，x1為FDI，x2為GDP增速，x3為財政自主性，c1為學前三年毛入園率，c2為人口總量，αi為待估參數，εit為隨機干擾項。

2.回歸分析。為了避免“偽回歸”問題，本文在模型估計之前進行單位根檢驗和協整檢驗。對各變量一階差分后，檢驗結果發現五個變量為一階單整變量，不存在單位根，是平穩序列。pedroni協整檢驗結果表明五個變量的統計量伴隨概率均小于0.05，在5%的顯著性水平下顯著，拒絕原假設，說明五個變量之間存在長期均衡關系，排除了“偽回歸”問題的存在。接下來以學前教育支出為因變量，FDI和GDP增速、財政自主性為自變量，學前三年毛入園率和人口總量為控制變量進行回歸分析，運用stata15.0軟件得到回歸結果如表1所示：

表1分別列示了混合效應模型、固定效應模型和隨機效應模型的回歸結果，由于沃爾德F檢驗的伴隨概率為0.0000，小于0.01，在1%的顯著性水平下顯著，因此固定效應模型優于混合效應模型;在固定效應模型和隨機效應模型的選擇中，采用huasman檢驗，檢驗得到卡方統計量為36.97，伴隨概率為0.0000，在1%的顯著性水平下顯著，因此固定效應模型優于隨機效應模型。綜上模型選擇，最終選取固定效應模型來估計回歸參數，由表1固定效應模型估計結果可以看出，方程解釋平方和為0.617，說明自變量對因變量的解釋程度較好，解釋力度達到61.7%。

若自變量存在多重共線性，會導致模型估計參數失真，因此使用VIF方差膨脹因子方法檢驗，結果表明各個自變量的方差膨脹因子的值均小于10，方程不存在多重共線性問題。進一步對固定效應模型進行異方差檢驗，得到卡方統計量為1014.42，伴隨概率為0.0000，拒絕原假設，回歸方程存在異方差，采用廣義最小二乘法（GLS）的估計方法進行回歸，得到最終的結果如表2所示：

由表2可以看出，FDI的回歸系數為-1.968，并且在1%的顯著性水平上顯著，表明外商直接投資強度對學前教育支出有顯著的負向影響，在其他條件不變的情況下，FDI每增加一個百分點，學前教育支出平均下降1.968個百分點，假設1a成立。GDP增速的回歸系數為-0.0168，并且在10%的顯著性水平上顯著，表明經濟增長速度對學前教育支出有顯著的負向影響，在其他條件不變的情況下，GDP增速每增加一個百分點，學前教育支出平均下降0.0168個百分點，假設1b成立。上述結果證明，假設一是成立的，地方政府競爭強度與學前教育支出存在負相關關系。財政自主性的回歸系數為0.0009，表明地方財政分權程度對地方政府學前教育支出具有正向影響，但是結果并不顯著，說明假設二，地方政府財政分權程度與地方政府學前教育支出存在負相關關系并不成立。學前三年毛入園率的回歸系數為0.0607，并且在1%的顯著性水平上顯著，表明學前三年毛入園率對學前教育支出有顯著的正向影響，在其他條件不變的情況下，學前三年毛入園率每增加一個百分點，學前教育支出平均上升0.0607個百分點，說明學前教育資源壓力對地方政府教育支出具有顯著正向影響。人口總量的回歸系數為-0.0001，并且在1%的顯著性水平上顯著，表明人口總量對學前教育支出有顯著的負向影響，在其他條件不變的情況下，人口總量每增加一個百分點，學前教育支出平均下降0.0001個百分點。

四、結論

本文基于政績激勵和財政分權下地方政府公共服務供給行為偏好的理論研究提出假設，采用2009-2016年30個省市地方政府學前教育支出為面板數據實證檢驗了地方政府競爭強度、財政分權程度與地方政府學前教育支出之間的關系并得出以下結論：

第一，檢驗結果表明，本文假設一得到驗證，地方政府競爭強度與地方政府學前教育支出存在顯著負相關。意味著，地方政府越關注經濟發展，對學前教育這類對經濟效益無直接貢獻的非經濟性公共服務支出就越少。現今，學前教育領域矛盾日益尖銳，發展學前教育是當務之急。因此，我們需要重新審視地方政府經濟發展和學前教育公共服務供給之間的關系，如何激勵地方政府加大對學前教育的投入以改善學前教育環境是目前亟須解決的問題。

第二，本文假設二未得到驗證，即財政分權程度與學前教育支出不存在顯著相關關系，但是存在正向影響。分稅制改革后，財權上收，事權下放，地方政府財政壓力使得地方政府官員優先發展與經濟增長掛鉤的公共服務，從而導致財政資源配置不均衡。而財政自主性越高說明當地財政資源緊張程度越低，也就表明，地方政府有足夠的財政去支持學前教育發展。實證結果不顯著表明地方政府財政緊張程度與地方政府教育支出關系并不緊密，主要原因是，一方面，對于財力緊張的地方，上級會向下撥付專項轉移支付資金以支持下級政府公共服務財政支出。這是本文在變量指標選取時未考慮到的，因此可能導致結果的誤差。另一方面，學前教育資源壓力與地方政府學前教育支出顯著正相關，地方政府學前教育支出可能更多的是受學前教育資源壓力的影響。

此外，本文還存在諸多不足，一方面，假設和變量的設定和選取可以更嚴謹。另一方面，本文主要基于政績激勵、財政分權下地方政府公共服務供給行為偏好提出假設，討論地方政府學前教育支出，但本文并未就政府在其他經濟性公共服務領域的支出是否對學前教育支出存在擠出效應做檢驗，因此本文還有待進一步研究。總而言之，學前教育領域供求之間、質量優劣之間的矛盾日益尖銳，發展學前教育是當務之急。但從地方政府競爭強度、財政分權程度與地方政府學前教育支出之間的關系可以看出，地方政府對學前教育的重視程度還有待提高，激勵地方政府增加學前教育支出仍是亟須解決的問題。

參考文獻：

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[9]楊東亮，楊可.財政分權對縣級教育公共服務均等化的影響研究[J].吉林大學社會科學學報，2018（02）.

〔本文系華僑大學研究生科研創新基金資助項目（項目編號：17013031010）階段性成果〕

（賴霜梅，華僑大學政治與公共管理學院）