財稅支持農業保險：理論機理、國際經驗與中國實踐

摘要：農業保險是農業發展的“穩定器”，農業保險的健康發展離不開政府的財稅扶持。當前我國對農業保險的扶持主要有保費補貼、稅收優惠等，整體來說與發達國家差距較大;在借鑒國外經驗基礎上應結合本國國情，從擴大稅收優惠的力度、擴大可補貼農產品種類、加快建立中國農業再保險公司、建立農業保險大災風險分散機制等方面，建立中國特色的農業保險財稅扶持體系。

關鍵詞：農業保險財稅政策國際經驗中國實踐

農業作為國家的基礎產業面臨著諸多風險，除了眾所周知的自然災害風險外，經營模式的變化、科學技術的應用、食品安全問題、國際化風險等也給農業發展帶來了巨大的挑戰。與之對應，農業保險也有其特殊性，其承保標的風險大、保險費率厘定難、逆選擇和道德風險防范難、容易面臨巨額賠付等一系列因素都使得國家財政對農業保險進行扶持顯得極為重要。

一、財稅政策扶持農業保險的理論機理

（一）農業保險公共品屬性理論上要求財稅支持

公共經濟學理論將社會產品劃分為公共產品和私人物品，而農業保險屬于介于公共物品和私人物品的準公共物品。從外部性理論來看，農業保險具有“正外部性”，即具有公共物品的特征。[1]這是因為從需求者角度看，農戶購買農業保險所獲得防災防損措施有益于保證農產品的產量從而使整個社會農業穩定發展;從供給者角度看，保險公司經營農業保險賠付率居高不下，我國農險平均綜合賠付率已達120%，其社會收益明顯大于保險公司自身收益。

下面應用庇古補貼模型來分析農業保險政府補貼的必要性：

如圖1所示，假設無政府財政補貼，農業保險的私人收益MPC低于社會收益MSC，根據MR=MC的均衡條件，保險公司開展農業保險的最優數量和農戶購買農業保險的最優數量均低于社會需要的最優數量，導致“供需雙冷”[2]，即農戶需求曲線靠近縱軸，保險公司供給曲線遠離橫軸，供求曲線可能無交點。因此，根據庇古補貼模型，“可能采取的鼓勵與限制的最顯著的形式當然是津貼與稅收”[3]，要使農業保險達到社會福利最大化，就要通過政府補貼的方式使農業保險邊際個人收益等于邊際社會收益以達到均衡水平。

（二）農業保險實踐要求財稅支持

1.農業保險的特殊性。從農業保險險種來看，近年來科技的巨大進步，農業增長越來越依賴于科技、資本等現代要素。該趨勢一方面使農業生產能力大幅提高，另一方面也增加了農業風險，若損失發生，覆蓋范圍和損害程度將更加嚴重。從保險公司角度來看，商業性保險公司以盈利性為首要目標，若無政府補貼，其面臨“費率偏低農戶買不起，費率偏高公司賠不起”的兩難境地，保險公司開展農業保險業務將舉步維艱。

2.農業保險發展與財稅政策實施高度相關。農業保險發展與財稅政策實施高度相關即農業保險規模與財稅扶持程度呈正比例關系。從我國情況來看，改革開放后我國恢復了農業保險，在該時期國家提出發展農業保險并對農業保險提供風險補償，與之對應的是農業保險保費收入迅速增長，1987年達到了1億元，1992年增長到8.17億元，相當于1982年23萬元的3552倍。1992年以來，中國確立了社會主義市場經濟體制的目標，國有保險市場推進，國家對農業保險的財政和稅收支持大大減少，農業保險業務越來越不能滿足保險公司的盈利性要求而被擱置，這一階段與之對應的農業保險保費收入呈現負增長的態勢，保費收入從1993年的5.61億元下降到了2001年的3億元。2003年，黨的十六屆三中全會首次提出“政策性農業保險”。2004年，中央開始發布第1號文件，指導農村農業的發展，農業保險扭轉了負增長的局面。2007年，中央正式將農業保險費貼補列入財政預算，2009年，國家已開始實施農業保險稅收優惠政策，并逐年擴大保費補貼，農業保險開始迅速發展。由此可見，農業保險規模和國家財稅政策力度高度相關。

二、國際財稅支持農業保險經驗

早在1789年美國就產生了農業保險的萌芽，發展至今已有200多年的歷史。雖然農業保險的發展問題是世界性難題，但與我國相比，眾多發達國家均已形成了相對完備的政策性農業保險體系，這對我國有借鑒意義。以美國、日本、加拿大為代表，我們可以提煉出其財稅支持農業保險發展的特點：

（一）健全的政策性農業保險法律體系

從國際來看，美國于1938年就正式將農業保險寫入法律，即著名的《聯邦農作物保險法》，以規定政策性農業保險實施的細則;日本在1929年頒布《家畜保險法》，其后又出臺了《農業保險法》《農業災害補償法》;加拿大于1959年通過《農作物保險法》[4]。而我國目前仍只有2013年出臺的《農業保險條例》，法律上政策性農業保險仍然缺失，不利于政府對農業保險的統一調配與扶持和政策性農業保險的規范化。

（二）稅收優惠力度大，補貼比例及形式多樣化

國際上，發達的農險市場政府均對農業保險公司的資本、存款、收入和財產等免征一切賦稅。[5]大力度的稅收優惠可以減輕保險公司的賠付壓力和賠付成本，提高其賠付能力和經營的積極性。在補貼方面，一是實行差別補貼比例，即對不同的保險品種及保險計劃采取不同比例的保費補貼。二是分別向農戶補貼保費和向保險公司提供經營費用進行保費補貼，這種補貼方式更具有合理性和定制性。

（三）政府為商業性保險公司提供再保險業務

通過組織再保險，政府間接為農業保險提供了財政支持，即政府作為發生農業巨災風險時保險公司強有力的后盾。這一定程度上可以加強政府對農業保險標的的直接管理，防止不滿足承保要求的標的投保，也可以促進對標的進行防災防損措施。

三、財稅支持農業保險的中國實踐

（一）中國現狀

我國對農業保險實行財稅政策主要為保費補貼、稅收優惠政策以及建設財政支持的農業保險大災風險分散機制。

1.保費補貼。農業保險費補貼是指政府為農民提供一定比例的保險費補貼，用于農業保險。政府補貼保費不僅可以增加農民的投保積極性，更能使保費趨于一個供求雙方都接受的合理水平。從我國當前情況來看，農業保險保費采用的是分級補貼的方式，農業保險費一般由中央財政、自治區財政、聯市財政和地方財政承擔。根據中國財政局披露的數據，2018年，中央財政補貼農業保險保費達到了199.3436億，相比2017年179.0449億同比增長了11.34%http：//www.mof.gov.cn/index.htm。到目前為止，政府補貼的農業保險覆蓋了主要的農產品。

除此之外，我國在《中央財政農業保險保險費補貼管理辦法》中規定了各類農業保險保費補貼比例。雖然我國在保費補貼比例上即相對額沒有太大的增幅，但是隨著納入補貼品種的增加，可補貼農業保險規模在持續擴大，即因此各級財政對于農業保險的補貼絕對額是逐年增加的。

2.稅收優惠。農業保險稅收優惠即國家運用稅收政策對農業保險經營主體給予減輕或免除稅收負擔的措施?！掇r業保險條例》規定了我國經營農業保險業務的保險機構依法享受稅收優惠。我國規定：對于保險公司提供種植業、養殖業業務的農業保險保費收入，按90%的比例減計應納稅所得額;從事政策性農業保險業務的商業保險公司，經營中央和地方財政保費補貼的種植保險業務，提取不超過保費收入25%的農業災害補償準備金，也可以稅前支付;農牧業畜類保險合同免征印花稅;增值稅對于農牧業保險合同也免征。

3.建立國家財政支持的農業保險大災風險分散機制。我國在2013年發布的《農業保險條例》中明確規定有必要建立金融支持的農業保險災害風險分散機制，并且多次在“一號文件”中提及建立巨災風險分散機制（包括農業巨災準備金、再保險、農業巨災風險擔保基金、農業巨災風險證券化、指數保險）。我國的農業保險大災風險分散機制仍未形成完整的體系，各地發展情況也不同。比如北京、江蘇、安徽就建立了保險基金，其中政府承擔了主要的農業巨災保險損失。

（二）國外經驗對我國的借鑒意義

1.加快使用立法手段規范政策性農業保險。通過立法，將政策性農業保險正式納入我國社會保障體系之中，可以大大加快財稅補貼制度的效率，減少補貼過程中的腐敗現象，促進我國農業保險快速發展。與此的同時進一步擴大保費補貼的農業保險品種。發達國家之所以科學合理地實行差別補貼比例的基礎是其農業保險品種全面。而我國的保費補貼分類被簡單地分為養殖業、種植業、森林和藏區品種，分類方式單一，一類均按照一種保費補貼比例，不滿足差異化的要求。究其根本，是我國可以納入補貼的農業保險品種仍然不夠全面，支持水平仍落后于發達國家。

2.加快組建中國農業再保險公司。為商業保險公司提供再保險業務，可作為商業保險公司經營農業保險的有力后盾。發達國家均有科學完善的農業保險再保險體制。通過農業保險再保險，可以提高商業保險開展農業保險業務的積極性，政府也可以參與到防災防損的過程中，以降低風險帶來的損失。五部委聯合發布的《農村金融服務業振興指導意見》中也提到了這一點，加快建立中國農業再保險公司，完善農業再保險制度。

3.政府補貼政策多樣化，加大對農業保險的稅收優惠政策。我國農業保險保費補貼水平可達70%-80%，但保險公司的經營費用缺乏財政補貼。補貼政策比較單一。政府實行費用補貼可以進一步提高保險公司的積極性和賠付能力。發達國家的稅收優惠政策更加成熟。一是其免稅范圍廣，相比于我國僅對種植業和養殖業采取免征印花稅，農牧業免征增值稅來看，其對一切農業保險品種免稅。二是稅收優惠更多?？紤]到我國的實際情況，可以增加政策性農業保險的減免稅，這將有助于減輕保險公司的經濟壓力。

由于各國的基本情況不同，我國在實施借鑒發達國家經驗的政策措施時，切不可直接照搬，必須結合我國國情進行可行性研究和立法試點，以完善發展我國農業保險為根本目的。

農業保險的健康有序運行有賴于政府財政和稅收政策的支持，我國在對農業保險保費補貼比例已達到70-80%的基礎上還應吸取發達國家經驗，加快建立農業保險巨災風險分散機制，進一步擴大稅收優惠的力度，加快建立政府提供再保險機制，以求我國農業保險市場進一步規范。當然，農業保險最實際的目的是惠民，在宏觀上出臺一系列的扶持政策的同時，我們也不應該忽視政策的落實情況并加大對各級的監管力度，保證制度高效實施。

參考文獻：

[1]馮文麗，林寶清.我國農業保險短缺的經濟分析[J].福建論壇（經濟社會版），2003（06）.

[2]張躍華，庹國柱，符厚勝.市場失靈、政府干預與政策性農業保險理論—分歧與討論[J].保險研究，2016（06）.

[3]曼昆.經濟學原理（中文版）[M].北京：北京大學出版社，1999.

[4]庹國柱，李軍，王國軍.外國農業保險立法的比較與借鑒[J].中國農村經濟，2001（01）.

[5]丁少群，馮文麗.農業保險學[M].北京：中國金融出版社，2015.

（張瑞鈺，吉林財經大學金融學院）