我國政務服務創(chuàng)新發(fā)展模式探討

李燦強 俞小蕾 丁邡

摘要：提升政務服務水平是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段。回顧了我國政務服務的發(fā)展歷程，梳理了政務服務創(chuàng)新發(fā)展要求，并借鑒美國先進經(jīng)驗，提出了面向協(xié)同共享的體系結構和基于模型的系統(tǒng)工程方法等推動政務服務創(chuàng)新發(fā)展的新模式和策略建議。

關鍵詞：政務服務創(chuàng)新發(fā)展系統(tǒng)工程體系結構

政務服務是指政務部門（包括黨政機關及有關單位）根據(jù)法律法規(guī)，為企事業(yè)單位、社會團體和群眾提供的與自身職能相關的服務。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術的快速發(fā)展，應用數(shù)字化手段實現(xiàn)線上線下融合成為政務服務創(chuàng)新發(fā)展的主要模式。近年來，我國政務服務水平大幅提升，本文結合系統(tǒng)工程理論和方法探討如何進一步推動政務服務創(chuàng)新發(fā)展。

一、我國政務服務發(fā)展歷程

政務服務一般采用政策引導、試點先行、全面推廣、總結提升的策略逐步推進。各地基礎條件不同，導致同一時期各地區(qū)各部門政務服務水平參差不齊。從政策導向維度來看，我國政務服務發(fā)展分為如下四個階段。

（一）以辦公自動化為主要特征的試點起步階段

20世紀80年代，政策引導以辦公自動化建設為主要特征，支持政府部門開展辦公自動化建設，將手工辦公流程改為計算機自動化處理流程;同時鼓勵部分需求迫切、基礎較好的政府部門啟動管理信息系統(tǒng)建設，代表性工程是國家經(jīng)濟信息系統(tǒng)主干系統(tǒng)。

（二）以政務流程再造為主要特征的快速推進階段

20世紀90年代，政策引導以流程電子化為主要特征，在全面推進辦公自動化同時，引導相關政府部門對業(yè)務工作開展信息化建設。代表性工程包括1991年國家信息中心牽頭，聯(lián)合22個中央部門，38個省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市共同立項，使用第三批日元貸款建設的國家經(jīng)濟信息系統(tǒng)工程以及1993年起陸續(xù)建設的“三金工程”及其他“金字工程”。

（三）以硬件互聯(lián)互通為主要特征的全面建設階段

21世紀第一個十年，政策引導以服務網(wǎng)絡化為主要特征，引導政府部門開展內(nèi)部處理業(yè)務和對外服務業(yè)務的網(wǎng)絡化建設，實現(xiàn)中央部門跟地方部門縱向聯(lián)通以及中央部門跟同級其他部門橫向聯(lián)通，實現(xiàn)通過互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站向社會公眾提供服務。代表性工程是《國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見》（中辦發(fā)〔2002〕17號）中提出的“兩網(wǎng)一站四庫十二金”，這些工程奠定了中央部門的政府服務新格局。

（四）以數(shù)據(jù)共享和應用集成為主要特征的轉型發(fā)展階段

2011年至今，即“十二五”、“十三五”時期，政策引導以數(shù)據(jù)共享化和應用集成化為主要特征，以解決社會問題、提升信息能力、構建整體系統(tǒng)為原則，引導政務服務轉向更加注重支撐部門提高政務效能、有效解決社會問題，轉向支持跨部門跨區(qū)域的協(xié)同互動和資源共享，轉向實現(xiàn)集約化、整體化可持續(xù)發(fā)展。代表性工程是《“十二五”國家政務信息化工程建設規(guī)劃》中提出的“兩網(wǎng)五庫七大信息安全基礎設施十五個重要信息系統(tǒng)”，《“十三五”國家政務信息化工程建設規(guī)劃》中提出的“一體化政務數(shù)據(jù)（兩網(wǎng)一中心一樞紐一網(wǎng)站）、國家基礎信息資源（四庫）、縱橫聯(lián)動業(yè)務系統(tǒng)（六系統(tǒng)工程）”。

二、政務服務創(chuàng)新發(fā)展要求

（一）政策要求

目前，我國政務服務水平距離滿足人民日益增長的美好生活需求仍存在較大差距。黨的十九大報告中提出要“推動新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”，各級政府要“善于運用互聯(lián)網(wǎng)技術和信息化手段開展工作。”習近平總書記多次對政務服務創(chuàng)新發(fā)展做出重要指示，要求發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢，加快推進電子政務，鼓勵各級政府部門打破信息壁壘、提升服務效率，讓百姓少跑腿、信息多跑路，解決辦事難、辦事慢、辦事繁等問題。

李克強總理多次主持召開會議部署推動政務服務創(chuàng)新發(fā)展。2016年的政府工作報告中首次提出“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，要求大力推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，實現(xiàn)部門間數(shù)據(jù)共享，讓居民和企業(yè)少跑腿、好辦事、不添堵。2016年9月，總理主持召開國務院常務會議，部署加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，以深化政府自身改革更大程度利企便民。2017年6月，總理在全國深化“放管服”改革電視電話會議上為國務院系統(tǒng)內(nèi)打破“信息孤島”定下“時間表”。2017年12月，總理主持召開國務院常務會議，專題部署加快推進政務信息系統(tǒng)整合共享。2018年5月，總理主持召開國務院常務會議，部署推進政務服務“一網(wǎng)通辦”和企業(yè)群眾辦事“只進一扇門”、“最多跑一次”，總理強調(diào)“要堅持聯(lián)網(wǎng)通辦是原則、孤網(wǎng)是例外，政務服務上網(wǎng)是原則、不上網(wǎng)是例外！”2018年7月，總理主持召開國務院常務會議，確定加快建設全國一體化在線政務服務平臺，以“一網(wǎng)通辦”更加便利群眾辦事創(chuàng)業(yè)。

國務院相繼出臺多項政策規(guī)章，明確政務服務創(chuàng)新發(fā)展的指導思想、基本原則、工作目標、具體任務和保障措施等，并根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展形勢不斷更新完善。2016年9月，國務院印發(fā)《關于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”工作的指導意見》;2017年1月，國辦印發(fā)《“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”技術體系建設指南》;2018年6月，國辦印發(fā)《進一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”推進政務服務“一網(wǎng)、一門、一次”改革實施方案》;2018年7月，國務院印發(fā)《國務院關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》;2019年4月，國務院發(fā)布《國務院關于在線政務服務的若干規(guī)定》（國務院令第716號）。在這些文件中，均將基于互聯(lián)網(wǎng)技術和信息化手段的政務服務平臺作為政務服務創(chuàng)新發(fā)展的重要抓手和重要支撐，在前臺通過常規(guī)渠道和新媒體渠道提供政務服務辦理入口，在后臺通過推進政務信息共享夯實支撐基礎，實現(xiàn)政務服務“一網(wǎng)通辦”、企業(yè)群眾辦事“只進一扇門”“最多跑一次”。

（二）國際比較

目前，世界各國大都采用信息化手段提供政務服務。聯(lián)合國經(jīng)濟和社會事務部提出電子政務發(fā)展指數(shù)（E-Government Development Index，EGDI），用以衡量各國政府利用信息技術提供公共服務和進行社會治理的意愿與能力。EGDI包括數(shù)據(jù)通信基礎設施指數(shù)、人力資源指數(shù)以及在線服務范圍和質量指數(shù)三個指標，集約化水平、公共服務能力是EGDI關注的重點，通過對各會員國調(diào)查打分可得出三項指標分值，進而通過加權平均得到EGDI結果。

2018年6月19日，聯(lián)合國經(jīng)濟和社會事務部發(fā)布了《United Nations E-Government Survey 2018》。該報告顯示，截至2017年底，我國EGDI為06811，排名第65位，處于全球中等偏上水平，與全球排名前列的國家相比（EGDI大于083），尚存在較大提升空間。其中，我國數(shù)據(jù)通信基礎設施指數(shù)得分為04735、人力資源指數(shù)得分為07088，在線服務范圍和質量指數(shù)得分為08611，可以看出，目前我國的政務服務平臺的軟件服務能力較強，但基礎設施相對滯后、集約化建設水平相對不高、服務人員仍然不足，導致了總體得分不高。國際比較情況也為我國后續(xù)提升政務服務平臺、促進政務服務創(chuàng)新發(fā)展提供了參照。

三、政務服務創(chuàng)新發(fā)展的新模式

（一）對系統(tǒng)工程方法的迫切需求

政務服務創(chuàng)新發(fā)展必須通過構建完善政務服務平臺來實現(xiàn)，從“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”平臺到“全國一體化在線政務服務平臺”，政務服務平臺已經(jīng)有了長足的進步。在前臺，通過互聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)技術，已經(jīng)基本實現(xiàn)支持企事業(yè)單位、社會團體和群眾通過桌面端以及微信、微博、客戶端、小程序等移動端獲取政務服務。在后臺，希望通過解決政務信息系統(tǒng)整合、數(shù)據(jù)共享和業(yè)務協(xié)同等問題，實現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”，最大程度利企便民，但這方面還存在較大差距。目前，黨中央國務院已經(jīng)陸續(xù)出臺政策，從體制機制等方面頂層推動解決共享協(xié)同問題。故亟需提出促進實現(xiàn)共享協(xié)同、促進政務服務創(chuàng)新發(fā)展水平的方法論，而系統(tǒng)工程思想和方法提供了解決思路。

系統(tǒng)工程思想包括技術和管理兩個層面：技術層面遵循“分解—集成”的系統(tǒng)論思路和漸進有序的推進策略，以體系結構為指導，進行系統(tǒng)模型的構建、分析、優(yōu)化、驗證工作;管理包括技術管理和項目管理，主要是對系統(tǒng)建模和工程實施工作的計劃、組織、領導、控制。對于政務服務創(chuàng)新發(fā)展要求，從技術方面，需研究提出面向協(xié)同共享的體系結構;從管理方面，需采用基于模型的系統(tǒng)工程方法對服務平臺建設進行精細管理。

（二）面向共享協(xié)同的體系結構

美國聯(lián)邦政府提出了諸多管理和技術手段來促進共享協(xié)同，提升政務服務水平。管理體制上，美國立法確定了管理和預算辦公室統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)、審批、監(jiān)督、評價各部門的政務服務平臺建設項目。技術手段上，1999年美國發(fā)布聯(lián)邦政府總體架構框架（Federal Enterprise Architecture Framework，F(xiàn)EAF）11版，2013年發(fā)布了FEAF20版，為聯(lián)邦政府設計、實施、評價電子政務服務水平提供統(tǒng)一的溝通交流框架，通過對聯(lián)邦政府各種業(yè)務進行劃分和定義，延伸到服務、基礎設施、數(shù)據(jù)、安全等多個層次，對服務平臺實施效果進行評價，從而促進跨部門共享協(xié)同，減少重復投資。FEAF20版包括績效、業(yè)務、數(shù)據(jù)、應用、基礎設施和安全等六大模型，統(tǒng)稱FEA綜合參考模型，如圖1所示。

（三）基于模型的系統(tǒng)工程方法

傳統(tǒng)的系統(tǒng)工程是“基于文本的系統(tǒng)工程”（Text-Based Systems Engineering，TSE），在這種模式下，信息散落在各個論證報告、設計報告、分析報告、試驗報告中。若實現(xiàn)信息集成關聯(lián)，需要耗費很大精力，并且對政務服務平臺實施的指導效用偏弱。“基于模型的系統(tǒng)工程”（Model-Based Systems Engineering，MBSE）是建模方法的形式化應用，使用系統(tǒng)建模語言（System Modeling Language，SysML）描述工程系統(tǒng)，并有專門軟件工具進行支撐，以支持建模方法貫穿政務服務平臺需求、設計、實施、運維的全生命周期。目前，基于模型的系統(tǒng)工程在航天領域已經(jīng)應用，為推動航天制造數(shù)字轉型發(fā)揮了重要作用。

四、政策建議

我國政務服務正處在轉型發(fā)展的關鍵時期。為了進一步提升政務應用和數(shù)據(jù)對政府決策的支持能力，提出如下建議：一是持續(xù)完善“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，參考面向協(xié)同共享的FEAF20體系架構，基于“全國一體化在線政務服務平臺”加強政務應用和數(shù)據(jù)的協(xié)同共享，為系統(tǒng)工程理論和方法在政務服務領域的應用提供軟硬件基礎。二是借鑒系統(tǒng)工程應用領域的先進經(jīng)驗，在政務服務領域加快推動基于模型系統(tǒng)工程的應用，使得政務服務平臺管理從基于文本逐步向基于模型轉變，把對政務服務平臺的認識、設計、試驗、仿真、評估、測試等全部過程以模型的形式進行保存和利用，逐步實現(xiàn)模型驅動的政務服務平臺的全生命周期管理。

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（李燦強、俞小蕾、丁邡，國家信息中心）