政府購買公共服務的機制優化

胡玉桃

[摘? ? 要] 推進政府購買公共服務是政府轉變職能、改善公共服務供給的重要舉措。近年來政府購買公共服務工作取得良好成效，但仍存在一些問題，如對政府購買服務存在認識誤區、事業單位改革滯后、社會組織力量不足、政府購買服務法治化規范化不足、呈現碎片化運作態勢等。對此，有必要正確認識政府角色，厘清相關概念內涵;加快事業單位改革，推動社會組織發展;強化行政法規制，促進政府購買服務法治化;強化合同管理，推動政府購買服務規范化;以“整體性治理”理念提升政府購買公共服務質量。

[關鍵詞] 公共服務;政府購買公共服務;政府角色;法治化

[中圖分類號] D630? [文獻標識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2019）10-0115-06

政府購買公共服務是政府治理手段創新和運行方式的改革，在優化政府職能、提升政府公共資源配置效能和治理能力、提高公共服務供給的質量和效率、滿足人民群眾不斷增長的公共服務需求、釋放激發社會活力、促進基本公共服務公平正義等方面都具有重要意義。當前，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，這對公共服務提出了新的更高要求。人民的美好生活需要日益增長，需要政府強化公共服務職能，創新公共服務供給模式，有效動員社會力量，構建多層次、多方式、多元化的公共服務供給體系，提供更加方便、快捷、優質、高效的公共服務。

一、公共服務供給：政府、市場與社會之間的關系

20世紀80年代以來，西方國家廣泛開展“新公共管理運動”，倡導市場化管理，建立“企業家政府”。新公共管理有助于克服傳統公共行政的官僚科層制帶來的行政成本高昂、效率低下等問題，但也帶來了社會失衡加劇、公共利益流失等問題。新公共服務理論對新公共管理理論進行批判和反思，認為政府的職能是服務，而不是掌舵;公共利益是追求的目的，而不是副產品;服務于公民，而不是服務于顧客;重視人而不只是重視生產率;公民權和公共服務比企業家精神更重要[1] 127-130。強調政府在提供公共服務方面的重要職能。

公共服務既可以由政府部門直接提供，也可以通過政府購買的方式由市場、社會來提供。公共服務的供給與生產是兩個不同的概念，供給者與生產者不必合一。對于不屬于應當由政府直接提供的履職服務事項，如果由市場提供服務效益高于由政府提供，則可以引入社會力量參與，通過市場機制提供服務。如何界定各個成員的責任范圍，如何將市場的供給標準納入傳統的政府運作體系中，如何使新的公共服務供給方式與政府責任的新界定相融合，這都是公共服務購買帶來的新問題[2] 225?？梢钥隙ǖ氖?，公共服務供給的多元化并不意味著政府“責任真空”，服務供給市場化并不帶來政府責任市場化[3]。無論公共服務由誰提供，政府都應當履行監管責任。

二、政府購買公共服務的制度構建與實踐發展

我國政府購買公共服務經歷了由局部試點到全面推廣的過程。2013年9月，國務院辦公廳發布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，對政府購買服務的指導思想、基本原則、目標任務和購買主體、承接主體、購買內容、購買機制、資金管理、績效管理等作出規定，從國家層面對政府購買服務進行全面的政策規制和規范管理，政府購買服務進入全面推行階段。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。2014年12月，財政部、民政部、工商總局印發《政府購買服務管理辦法（暫行）》，進一步對政府購買服務的購買主體和承接主體、購買內容及指導目錄、購買方式及程序、預算及財務管理、績效和監督管理進行規范。2016年6月，國務院辦公廳發布《關于成立政府購買服務改革工作領導小組的通知》，加強對政府購買服務工作的組織領導和統籌協調。2018年6月，財政部起草《政府購買服務管理辦法（征求意見稿）》向社會公開征求意見，以期健全政府購買服務制度，加強和規范政府購買服務管理，積極有序推進政府購買服務改革。

自2013年起，政府購買公共服務的規模不斷擴大，各地相繼出臺政府購買服務指導性文件與購買服務目錄，財政投入也迅速增加，政府購買公共服務實踐發展迅速。主要呈現出以下特點：一是購買服務領域逐漸擴大。購買服務范圍涵蓋基本養老服務、殘疾人服務、公共文化、公共體育、社會救助等諸多基本公共服務及社會管理性服務事項，同時擴展到行業管理與協調性服務、技術性服務等領域，推動政府職能轉變，不斷滿足人民群眾日益多樣化和精細化的需求。二是購買服務逐漸規范化。從最初地方政府對個別公共服務項目的政府購買試點，到購買范圍逐漸擴大、購買方式逐漸完善、購買流程逐漸規范。各省市陸續出臺政府購買服務的相關指導性意見、管理辦法等文件，發布本地政府購買服務目錄并進行動態調整，政府購買服務走向制度化常態化。三是地方政府在購買公共服務實踐中不斷開展有益的探索創新。如北京市自2010年起啟動社會建設專項資金購買社會組織服務，重點支持完善社會服務、創新社會治理、動員社會參與、創建社會文明、構建社會和諧等城鄉居民亟需、黨委政府重視的社會服務與民生保障項目，主要購買社會基本公共服務、社會公益服務、社區便民服務、社會治理服務、社會建設決策咨詢服務等，把擴大公共服務與培育發展社會組織結合起來，出臺政策、完善措施、規范程序、加強監管、公開信息、提升績效，有效推進公共服務供給改革創新。上海市自2009年起由市民政局每年安排一定比例的市級公益金，按市區（縣）兩級配套，通過社區公益服務項目招投標和創投購買社會組織在扶老、助殘、濟困、救孤等公益領域的服務和創意，創新購買服務的項目、方式和機制，取得良好的社會效果。

三、政府購買公共服務機制存在的問題

近年來政府購買公共服務制度逐漸規范，實踐發展迅速，取得重要成效和經驗，但仍然存在一些問題影響其效用的進一步發揮。

1. 對政府購買公共服務存在認識誤區。政府購買公共服務涉及多方主體之間的關系，其理論和實踐處于不斷發展的過程中，人們對此認識不盡一致。誤區一是對政府在公共服務供給中的角色定位不準。有的主張“全能政府”，認為政府是提供公共服務的唯一主體，公共服務供給不應向市場和社會放開。有的倡導自由市場，忽視政府的監管責任和政府購買服務的范圍。二是對政府購買公共服務、政府采購及政府與社會資本合作項目的區別認識不足。這一認識偏差可能給政府購買服務工作帶來很大困擾。

2. 事業單位改革滯后，社會組織力量不足。推進政府購買服務改革是將公共服務由“政府提供、事業單位承擔”轉變為“政府提供、社會力量承擔”，政府購買服務指導目錄中部分事項目前仍由事業單位承擔，由于事業單位改革相對滯后，財政部門缺乏有力手段推動政府購買服務工作[4]。近年來社會組織逐步發展壯大，但在服務規模、質量、專業化程度等方面都有待提升。社會組織的能力缺陷使其難以與購買主體處于平等的談判協商地位。

3. 政府購買公共服務法治化規范化程度不足。政府購買服務標準不夠明確，購買程序不夠規范透明，績效評估薄弱。雖有相關文件對政府購買服務的購買主體和承接主體、購買內容及指導目錄、購買方式及程序、預算及財務管理、績效和監督管理等內容予以規定，但較為籠統，缺乏可操作性。目前仍有項目采取直接委托的方式交辦，競爭機制不足。帶有官方性質的社會組織往往在政府購買服務的承接主體選擇中占據優勢地位，民辦非營利組織處于劣勢。購買程序存在的缺陷會破壞市場的公正交易規則，導致多元選擇和外部監督難以形成，容易產生隱蔽的腐敗風險，也不利于調動社會力量參與提供公共服務的積極性。績效評估還未形成一套專業化的標準機制，評估標準較為隨意，社會公眾參與度不夠。

4. 政府購買公共服務呈現碎片化運作態勢。政府購買公共服務早期是由政府部門主推，購買內容范圍標準不確定，財政資金使用流向分散，政府各部門之間信息互通和工作聯動不足。公共服務的購買主體、承接主體、使用主體、評估主體之間互動不夠，合作供給機制尚不完善，容易產生服務供給不符合需求、招標過程不透明、服務質量不優、評估不準等問題。

四、政府購買公共服務機制的優化路徑

針對政府購買公共服務存在的問題，有必要樹立系統思維，在觀念轉變、事業單位改革、社會組織發展、行政法規制、合同管理等各方面提出對策、協同推進，優化政府購買公共服務機制，加快轉變政府職能，改善公共服務供給，更好地發揮政府購買服務的作用。

1. 正確認識政府角色，厘清相關概念內涵。政府購買公共服務是政府與市場、社會力量構建合作機制的過程。在此過程中，政府作為購買主體，將部分公共服務轉交社會力量提供。應注意兩個問題：一是準確定位政府職能，做到不越位、不缺位?？梢詫⒊杀拘б娣治龊凸卜招再|分析作為判定方法。重點選擇購買公共性較弱、具有成本優勢、容易衡量質量、可兼顧效率與公平的項目。屬于政府核心職能、公共性較強的公共服務不適用外包方式，如公共政策制定、司法與法律執行、應急服務等[5]。二是強化政府責任。政府將部分公共服務交由社會力量提供，雖不再作為服務的直接給付者，但政府責任不能缺位。政府購買公共服務屬于現代行政任務民營化和公私合作后的新式行政治理模式，與政府采購和PPP項目不能混同。就購買內容而言，政府購買公共服務僅包括“為社會發展和公眾日常生活提供服務的事項”，政府采購的內容可包括“貨物、工程和服務”。就承接主體而言，公共服務購買的承接主體為社會組織、事業單位等，政府采購中的供應商只需滿足相關法律法規的資質要求而無主體性質限定要求。就購買方式而言，《政府采購法》規定了公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價等類型，政府購買公共服務方式尚無統一立法規范[6]。政府購買公共服務與PPP項目在項目標的、購買機制、工作流程、管理工具等方面也存在區別。

2. 加快事業單位改革，推動社會組織發展。一方面，要積極推進采用競爭擇優方式向事業單位購買服務，逐步減少向公益二類事業單位直接委托的購買服務事項，激發事業單位活力，增強提供公共服務能力。探索建立與政府購買服務制度相適應的財政支持和人員編制管理制度，做好政策銜接，形成改革合力。另一方面，政府應推動社會組織規范運作，加大政策扶持力度。規范社會組織的資質認定和準入退出。探索承接主體細分管理，便于政府根據類型選擇公共服務購買方式和流程及合同擬定。開展社會組織評估工作，建立合理的承接主體遴選機制。通過委托第三方機構從基本條件、內部治理、績效考核和社會評價等方面對社會組織進行評估，發揮導向、激勵和約束作用，規范社會組織行為。將評估結果作為政府向社會組織購買服務、給予優惠政策的重要依據。社會組織應加強內部治理和自身能力建設，提高承接公共服務的能力。

3. 強化行政法規制，促進政府購買服務法治化。政府提供公共服務是其在行政法上的一項法定義務。政府購買公共服務作為政府行使行政權的一種創新方式，同樣應該接受行政法的規制或價值引領，主要體現為對政府購買公共服務的范圍、程序和責任的規制[7]。一是合理確定購買服務的范圍。遵循經濟社會發展、政府職能轉變和公共服務需求等客觀需要，對政府購買服務指導目錄進行動態調整，重點細化三級目錄，增強可操作性和指導性目錄的約束力。依據指導目錄編制政府購買服務預算，納入部門預算和專項資金預算統籌安排、統一管理，增強預算約束力。二是嚴格規范購買程序。完善信息公開機制，建立需求信息收集和信息發布平臺，及時公布購買服務內容、購買方式、承接主體、資金安排、合同期限、績效評價等。把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為決策的必經程序。三是強化政府監管職責和行政擔保責任。政府在購買公共服務中的擔保責任包括選擇合適的承接主體、對承接主體提供公共服務進行全程監督以及最終的履行責任等。

4. 強化合同管理，推動政府購買服務規范化。政府在購買服務的各階段均應具備相應的合同管理能力。具體而言，在議程設定階段進行需求測評，決定是否通過購買提供某項公共服務;在合同訂立階段進行公開招標、選擇承接主體、協商確定合同條款;在合同執行階段督促承接主體按照合同規定提供公共服務;在合同評估階段對承接主體提供的公共服務進行績效評估[8]。穩步推進政府購買服務規范化，一是重視風險防范。抓好決策前的風險預警，做好調查研究和科學論證。建立決策的前置風險預測機制，政府牽頭聯合社區、社會組織和公眾代表，召開座談會廣泛聽取各方意見并吸納到決策中[9]。二是編制示范文本，提供標準化參考。三是加強過程監管。對政府購買服務各環節制定動態管理辦法，事前審核把關，事中跟蹤管理，事后評估總結。四是完善績效評估?？茖W設計評估體系，充分考慮公眾對公共服務的滿意度。建議基于評估管理的約束激勵機制，強化評估結果的運用。

5. 以“整體性治理”理念推進政府購買公共服務。整體性治理是在反思新公共管理實踐帶來公共領域破碎化的基礎上提出的，著眼于政府內部機構和部門的整體性運作，主張管理從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合[10]。一是建立統一的政府購買公共服務平臺，實現信息共享和資源整合。二是充分發揮大數據在搜集需求、選擇承接主體、監管服務過程等方面的作用。三是完善各方之間的互動合作機制。政府作為購買主體，準確把握公眾需求，制定購買服務政策規劃;社會力量作為承接主體，嚴格履行合同提供公共服務;公眾作為服務使用者，既向政府表達服務需求，也對服務供給效果進行滿意度評價;評估者開展獨立評估工作并反饋評估結果。

[參考文獻]

[1]珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特.新公共服務：服務，而不是掌舵[M].丁煌，譯.北京：中國人民大學出版社，2010.

[2]王東偉.我國政府購買公共服務問題研究[M].北京：經濟科學出版社，2015.

[3]沈志榮，沈榮華.公共服務市場化：政府與市場關系再思考[J].中國行政管理，2016，（3）.

[4]宋斌文，張維錄.武漢市推進政府購買服務的探索與思考[J].財政科學，2016，（10）.

[5]李軍鵬.政府購買公共服務的學理因由、典型模式與推進策略[J].改革，2013，（12）.

[6]周佑勇.公私合作語境下政府購買公共服務現存問題與制度完善[J].政治與法律，2015，（12）.

[7]王叢虎.政府購買公共服務與行政法規制[J].中國行政管理，2013，（9）.

[8]葉托.超越民營化：多元視角下的政府購買公共服務[J].中國行政管理，2014，（4）.

[9]崔光勝.政府購買公共服務中的利益博弈與風險防控[J].湖北社會科學，2017，（2）.

[10]竺乾威.從新公共管理到整體性治理[J].中國行政管理，2008，（10）.

[責任編輯：朱苗苗]

Abstract： Promoting the government's purchase of public services is an important measure for the government to change its functions and improve the supply of public services. In recent years， the government has achieved good results in purchasing public services， but there are still some problems， such as misunderstanding of governments purchase of services， lagging reform of public institutions， insufficient force of social organizations， insufficient standardization of governments purchase of services， and fragmentation operations. In this regard， it is necessary to correctly understand the role of the government， clarify the connotation of relevant concepts; accelerate the reform of public institutions， promote the development of social organizations; strengthen the administrative regulations， promote the rule of law in governments purchase of services; strengthen contract management， promote the standardization of governments purchase of services; improve the quality of governments purchase of public services with the concept of “holistic governance”.

Keywords： Public Services; Governments Purchase of Public Services; Government Role; Rule of Law