高校公共管理本科GIS課程改革研究

紀秀娟　張景奇

[摘 要]公共管理是一門實踐性和綜合性較強的學科，其越來越重視研究的規范化、定量化和可視化，國外已有許多院校開設了適用于公共管理本科生的GIS課程，而我國開設此課程的多為理工類院校。為提升公共管理本科生運用現代信息技術的能力，增強學生處理公共管理實際問題的技能，研究從實驗課程、軟件操作、地學思維和大數據治理四個方面對公共管理本科GIS課程內容進行探討，短期內，對拓展公共管理本科生的科學視野、提升其知識技能有著重要的意義;長期來看，對于地方政府適應大數據時代、適應數字政府治理則有著非凡的意義。

[關鍵詞]公共管理;本科課程;地理信息系統（GIS）;課程改革

[中圖分類號] G642.0 [文獻標識碼] A [文章編號] 2095-3437（2019）10-0101-03

公共管理作為一種社會實踐活動是指政府制定公共政策，與其他公共組織一起，處理公共事務，提供公共產品和服務的活動，是研究政府及其他公共組織的價值定位和實踐活動規律的一門實踐性和綜合性較強的學科[1]。在美國高校，公共管理的原則和傳統有三大重要理念：培養專業化管理人才、注重公共服務精神、強調實踐和操作[2]，例如美國哈佛大學的社會科學定量研究所、斯坦福大學的社會學定量研究所、加州大學洛杉磯分校的社會科學計算中心、亞利桑那州立大學的社會動力學與復雜性研究中心等，都在強調社會科學研究的定量化[3]。而這其中，地理信息系統（Geographical Information System， GIS）的作用功不可沒。它是一門技術引導的多技術交叉的信息空間科學，具有獲得、存儲、編輯、處理、分析和顯示地理數據的功能;同時它也是一門以應用為目的，具有服務于科學研究和造福人類并創造價值的信息產業[4]。基于地理分析和展示的GIS，能夠用來解決繪地圖和空間分析的問題，被廣泛使用到管理、政治、經濟、社會等許多學科[5]。在我國，據不完全統計，2011年時已有155所高校開設有GIS專業，2018年這一數字增至173所，GIS專業教育發展態勢蓬勃。但是目前開設GIS課程的院校多以理工類為主，開設該專業的也是以測繪類、師范類（地理類）和農業類為主，相對而言，在本科階段開設公共管理GIS課程的國內院校并不多見。

一、GIS在公共管理中的應用

1997年，國務院學位委員會和原國家教委在《授予博士、碩士學位和培養研究生的學科、專業目錄》中設立了管理學門類，設置了公共管理學、管理科學與工程等共5個一級學科，其中公共管理學一級學科下設行政管理學、社會醫學與衛生事業管理學、教育經濟與管理學、社會保障學和土地資源管理學5個二級學科[6]，而在這些領域GIS均有所涉及，為國民經濟社會的發展起到了不可低估的作用。

（一）GIS的行業應用概覽

在人類所接觸到的信息中有80%與地理位置和空間分布有關，地球空間信息是信息高速公路上的貨和車[7]。在國外，從西方公共管理研究方法發展來看，科學化主要體現在兩個方向：一是強調運用自然科學的計量分析方法和數學模型建構世界;第二個方向就是空間化與數字化，它關注政府、經濟與社會現象的空間變化和相互作用[8]。在國內，從GIS在我國各行各業中的實際應用來看，它涵蓋了政府、公共安全與應急減災、公共事業、教育、交通運輸、自然資源和商業與公共服務6大方面的37個主要功能（如表1所示），特別是在政府部門，GIS在城市治理、社區規劃、公共安全、應急管理以及教育醫療服務等方面發揮著重要的作用。

（二）GIS與公共管理可視化

GIS的特點之一，是將復雜的、晦澀的數字可視化，以地圖的形式呈現，讓受眾一目了然。例如“一帶一路”的地理空間認知和大數據支持[9]、大數據時代的數字城市管理[10]等，GIS能夠演示政策變遷的歷史和演化過程，能夠分析數字背后的地域相關性，能夠提高城市政府決策過程的透明度以及提升政府的決策品質與程序。而可視化于教學方面，是將知識通過可視化的形式傳授出來，它能有效解決隱性知識難以傳播的問題。其實質是將知識通過顯性化的圖解手段表示出來，形成能夠作用于人體感官的知識外在表現形式，從而促進知識的傳播和創新[11]。在GIS常用的可視化工具中，美國的ArcGIS、國產的超圖（SuperMap）等都在各個行業得到了廣泛的應用。以ArcGIS為例，它是美國Esri公司的主打產品，全球市場占有比最高（約43%），它具有強大的空間分析和可視化功能，可以用來做鄉村振興戰略中精確到戶的精準扶貧，區域協調發展戰略中的板塊差異比較，新型城鎮化戰略中幼兒園、小學、醫院等公共資源的布局調整，以及健康中國戰略中的流行病傳播與預防等。它不僅可以向決策者提供更為直觀的決策依據，更可以向普通百姓提供簡單易懂、便于執行的政策內容。

但是，就國內目前已經開設的GIS相關課程來看，如地理信息系統導論、遙感導論、數據庫編程與開發等，其課程內容的理論性和技術性都過強，這對于公共管理專業的本科生（多是以文科高考生為主）來說接受起來速度較慢，并不完全適合。需要建立一套符合文科生知識結構和接受能力的、符合公共管理學科發展時代特征的GIS課程體系。

二、課程改革的目標和內容

GIS可以使公共管理理論更接“地氣”，這對于公共管理類本科生以及眾多奮戰在各級政府一線崗位的MPA學員而言都至關重要，這便于他們更好地理解政策、制定方針。課程以案例教學為主，降低GIS、遙感等方面的理論傳授難度，減少軟件二次開發及編程環節，取而代之用鮮活的案例作為公共管理本科GIS課程改革的重點。

（一）課改目標

1.提升學生運用現代信息技術的技能

隨著信息化社會的不斷推進，政府部門每天都要和各種各樣的海量信息打交道，相關人員需要具備處理現代復雜信息的能力。而在人類所接觸到的信息中，有80%與地理位置和空間分布有關，對于地球空間信息來說，它就是“信息高速公路”上的貨和車[12]。對于公共管理類的GIS課程而言，需要培養能夠駕馭“信息高速公路”的人才，但與理工科GIS課程要有所區別（就業市場導向，GIS相關公司多需要工程開發、軟件開發和銷售人員），重在軟件的應用而不是重在軟件的開發。通過課程培養公共管理本科生具有信息管理的思維和GIS軟件基礎操作的能力，并能夠在和專業技術人員討論系統架構的過程中，準確地描述出系統建設和升級的具體需求。

2.增強學生處理公共管理實際問題的能力

圍繞設立并優化公共管理專業的GIS課程這一目標，在公共管理的行政管理、公共事業管理、教育經濟管理、醫療衛生管理、土地資源管理以及城市管理6個方向上進行案例研究。以工作中的實際問題進行情境導入，先進行外業操作，通過現場勘測、調研訪談、搜集數據加深對問題的理解，而后的內業操作將以點帶面，通過案例教學逐步了解ArcGIS、ENVI等軟件的基礎操作程序，一步一步拓展到常用的空間分析功能，到最后的可視化地圖制作和對策建議，向學生展示一個完整的政策分析過程，便于其將內容拓展應用到相似的情境中。綜合運用“課堂教學服務”和“實用導向”的原則制定實踐教學內容[13]，使學生對復雜的公共管理問題產生濃厚的興趣，提高學生的創新能力，提升學生學習的自主性和創造性。

3.滿足大數據時代政府治理的新需求

大數據時代的政府治理，對于數字政府建設、公共政策模擬以及公共管理科學化有著巨大的需求。數字政府實質是“政府運用地球信息系統、遙控、遙感、網絡、多媒體、虛擬仿真等高新技術搜集信息、整合信息、產生信息，并依據所產生的信息對城市和社會實施有效管理的技術手段”[14]。而GIS的特點之一就是運用地學大數據幫助政府部門做出科學決策，在推進我國新型城鎮化和生態文明建設，國土空間規劃與城鄉一體化發展，鄉村振興與精準扶貧，地緣政治治理與“一帶一路”發展等方面給予理論、方法和技術的支撐。

（二）課改側重

課程改革需要結合授課對象的特點，發揮公共管理類文科生地理學基礎的優勢（多數省份的文科生學習過三年的地理課程），規避其在抽象思維和計算能力方面的相對劣勢，適當弱化關于坐標轉換、算法原理和編程開發等內容，而突出更為實用的“拿來主義”。

1.側重豐富公共管理本科實驗課程內容

公共管理本科課程實驗環節較少，以至于部分用人單位反饋畢業生只會紙上談兵，缺乏實際的動手實驗能力。因此，GIS在公共管理中應用的課程，需要結合學生特點，從公共管理的角度出發，適當弱化坐標系統、地理符號、拓撲關系、空間句法等地學方面的內容，弱化數據庫建模、定制開發、編程等計算機軟件方面的內容，而著重強化ArcGIS在公共管理、公共服務等方面的操作和應用，將公共管理的部分理論更直觀地在地圖上表達。

2.側重培養學生GIS軟件的操作能力

GIS可以令公共政策定量化和可視化，做到精準投放、執行高效。在傳統的公共管理研究方法中，強調文獻分析和政策解讀，但現今各地政府在全力提高治理能力的過程中，更需要有科學數據、空間影響等方面的分析做支撐，GIS可以將政策效果模擬并可視化，易于領導決策，避免“三拍”政策的出現，同時便于公眾理解。對于學生來說，既能夠“遇到問題找工具”，又能夠“拿著工具找問題”，通過課程學習能夠迸發出解決傳統公共管理問題的創新思維。

3.側重培養公共管理本科生的地學思維能力

地學思維能力可以有助于公共政策更好地“落地”。之前公共政策制定后在執行環節受阻，是因為政策執行時并沒有充分考慮到自然地理環境和人文地理環境對公共政策效果的影響，或是不同微環境對決策執行的影響。簡單地說，傳統的公共管理更多是“自上而下”的管理，但課程擬通過多智能體模型（Multi-ABM）等案例分析，更多地培養學生“自下而上”的思維能力，更加符合黨中央強調的“以人為本”治理能力提升的時代精神。

4.側重培養公共管理本科生處理大數據的能力

大數據是時代發展的趨勢，具有大數據的5V特點（IBM提出）：Volume（大量）、Velocity（高速）、Variety（多樣）、Value（價值）、Veracity（真實性），對于政府部門來說，掌握大數據有利于構建和諧社會（網絡輿情監督和犯罪熱點區域治理等），有利于推進城鄉建設（公眾需求分析和公共設施布局等），有利于提高地方公共財政的經濟性（公共設施效用評價和政策精準投放等），課程通過案例教學提升本科生對于大數據的理解和認識，以及大數據是如何在政府管理中發揮功效的。

三、課程改革的前景及展望

黨的十八屆三中全會將推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標，研究GIS在公共管理本科教學的課程開展，從理論上看，這短期內對于拓展公共管理本科生的科學視野、提升其知識技能有著重要意義;長期來看，則對于地方政府適應大數據時代、適應數字政府治理有著非凡的意義。

（一）課改前景

探索GIS在本科實驗教學中如果能夠增加GIS應用環節，將能夠大大增加公共管理本科生的動手能力，提高公共管理的技術水平和應用GIS挖掘時空數據信息的能力，有利于將決策依據空間化、定量化和可視化，從而為決策部門提供最為基礎和最為可靠的科學依據。對于公共管理本科生而言，一方面，這能讓他們多掌握一門實用技能，就業后更受用人單位認可;另一方面，這能夠讓他們更加清楚考研深造的專業選擇和未來研究方向的選取。

（二）課改展望

一直以來，公共管理的科學性都受到非議，這一方面是因為公共管理學科相對于其他學科來說出現的時間短，自己的學科體系建設尚不完善;另一方面，缺乏足夠可驗證的重復試驗是其飽受詬病的重要原因。而從西方公共管理研究方法發展來看，公共管理的科學化主要體現在兩個方向，一是強調運用自然科學的計量分析方法和數學模型建構世界;第二個方向就是空間化與數字化，它關注政府、經濟與社會現象的空間變化和相互作用[15]。可見，在本科階段植入GIS的相關教學與訓練，能夠從一個新的視角向學生展示公共管理學科的魅力，在公共管理學科已有的傳統理論和研究方法基礎上進行傳承和拓展，有助于公共管理學科的升華，培育出更適應時代要求的公共管理學科人才。

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[15] 汪波.公共管理科學方法創新：GIS方法與公共管理數字化[J].武漢科技大學學報（社會科學版），2014（2）：209-212.

[責任編輯：陳 明]