水利工程總承包模式選擇探討

(中水珠江規劃勘測設計有限公司，廣東 廣州 510610)

我國水利工程推廣總承包的歷史不長，從20世紀90年代中期開始試點，后處于停滯狀態， 2010年前后，在廣東、貴州省有水利項目采用總承包模式建設，近十年，廣東、福建等十個省市分別出臺了水利工程總承包的管理辦法或指導意見(詳見表1)，對推廣總承包模式、指導各地主管部門管理、規范建設各方行為起到了積極作用。目前從各地的管理辦法來看，政府推廣的總承包模式主要有兩種，分別是設計—采購—施工總承包(EPC)和設計—施工(DB)總承包模式，實踐中對于這兩種模式如何選取經常混為一談，很多項目按EPC名字公開招標,但招標文件、合同條款以及實際操作過程卻與EPC特點大相徑庭，EPC優勢不僅沒有得到發揮，還引發了諸多矛盾。實際上EPC和DB模式雖然均屬于工程總承包模式，但是兩者存在本質區別，本文結合FIDIC合同條款，分析EPC和DB模式的特點，并結合工程實踐，對水利工程應該選擇哪種總承包模式作了探討及研究，可為業主選擇組織管理模式以及更好地運用DB 模式和 EPC 模式提供參考。

表1 各省(市)水利工程建設項目總承包管理辦法

1 EPC總承包模式的特點

國際咨詢工程師聯合會(FIDIC)委員會于1999年出版了《設計采購施工(EPC)/交鑰匙工程合同條件》(以下簡稱FIDIC銀皮書),規范并促進了EPC模式的推廣應用，按照FIDIC的理解，EPC合同大致有以下四個主要特點。

1.1 設計采購施工一體化

由承包商進行全部設計、采購、施工(EPC)，提供一個配備完善的設施，交鑰匙即可運行；由承包商承擔項目的設計和實施，業主介入很少。

1.2 固定總價

EPC模式提出的初衷，就是要求項目的最終價格和要求的工期具有更大程度的確定性，所以EPC合同采用的是固定總價合同(非傳統的驗工計價合同)。業主希望通過這種模式能夠準確地預測在該項目上投資的經濟可行性，且少承擔項目實施過程中的風險,以避免追加費用和延長工期。

1.3 風險承擔

EPC合同相對于傳統的施工合同條件(紅皮書)屬于高風險合同，風險分配發生了重大變化，設計風險直接由承包商承擔，另外如自然風險(水文、地質條件變化)、經濟風險(材料價格波動等)等由傳統業主承擔的風險全部轉移給了EPC承包商，某種程度上來說，除卻不可抗力(戰爭、動亂、自然災害等)，風險基本都由承包商承擔。

1.4 二元管理體制

FIDIC銀皮書還有一個特點就是取消了工程師(監理)這一角色，合同的設置打破了FIDIC 施工合同條件(紅皮書)下的三角關系，不再需要工程師(監理)這個專業監控角色和獨立的第三方，工程采用 “業主+EPC總承包商”的二元管理體制，業主對EPC總承包商采用松散的監管體制，總承包商具有較大的權利和靈活性。

2 水利工程開展EPC模式適應性探討

水利工程相對于一般建筑工程有兩個顯著特點：?公益性：大多屬于財政投資項目；?不確定性：工程受氣象、水文、地質條件影響大，這些條件的變化會帶來工程量及工程控制措施等方面的不確定性。因此，水利工程是否應用EPC模式，需要認真研究。

2.1 關于設計優化

EPC采用總價包干、風險自擔的模式，這極大調動了總承包方(設計單位)設計優化的主動性，對控制項目總投資不超概有積極作用，但具體實踐中卻存在不小的困難。

2.1.1 優化結余費用

一般企業業主希望設計優化傳統設計施工分離的模式，因為優化能為業主節省工程總投資，但實施EPC模式采用總價包干后，優化的受益主體不是業主，業主擔心更多的是總承包商是否會通過優化設計方案降低成本而影響工程質量或功能，因此會增加對設計審查的控制，設計想要優化調整方案會變得困難。

水利工程業主大部分是地方水務局或水務局下屬的建設管理所，屬于事業單位性質，他們對于費用的最大擔心是是否超概，對于優化設計沒有主觀積極性；另外優化設計后，對于工程造價減少的部分是否應該支付比較模糊。由于沒有具體的制度支持(各地的總承包指導意見均沒有提及)，如果支付了，有可能要承擔審計上的風險，所以往往不予支付或者不敢支付，在產生較大爭議時，業主一般最后都會選擇按審計結果支付。

2.1.2 風險增加費用

水利工程進入施工圖階段仍存在不少風險，由于料場變化需要增加運距或外購原材料，地質條件變化導致邊坡垮塌、基礎處理工程量增加等情況較為常見，都會不同程度增加工程費用，這部分超出的費用對于真正EPC合同而言是需要總承包商承擔的(各地的指導意見認為一般變更風險應由總承包商承擔)，總承包商必須通過加強管理，優化設計減小風險。但由于上述優化結余不予支付，風險增加的費用又由承包商自己承擔，容易引發矛盾，實際過程中關于優化結余與費用增加的爭執使得雙方在博弈的過程中又回到傳統的單價承包傳統模式上去，EPC的優勢蕩然無存。

2.2 關于固定總價合同

一般建設工程合同價格分為合同約定價格和合同結算價格，受《合同法》保護。多數水利工程(財政投資)項目中的合同價格除了合同文本約定的價格外，還受以下兩方面制約。

2.2.1 地方財政投資評審中心對工程價格的審核

水利工程EPC合同大多按概算審批價格下浮一定比例后確定合同價格。工程實施前，地方財政投資評審中心需要對工程進行施工圖預算審核(以下簡稱財審)，審核確定后的價格作為合同真正的價格并據此撥付工程款，但在對施工圖成果工程量及工程費用的審核過程中，部分措施費用、單項費用(如水保、環保費用)往往遭到強制性扣減，材料設備費用也基本選擇市場低價，最后形成的財審價格相比合同約定價格大幅下降，使得招標投標及合同約定的價格失去了意義，也打破了EPC合同約定的固定總價模式。

2.2.2 審計價格

《審計法》第二十二條規定：審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算，進行審計監督。實際操作過程中，絕大部分審計機構對于EPC總價合同，大多仍然按照傳統驗工計價模式進行審計，不按合同約定而是按審計結果進行項目結算，用行政定價代替市場定價的背后其實是《審計法》與《合同法》在具體實踐中產生了沖突，2017年全國人大法工委作出解釋：審計結果不能作為工程竣工結算的依據，從法理的角度作出了明確，但由于沒有操作細則和規定，目前大多建設方仍然只能選擇按照審計結果進行結算，因此EPC合同所希望的固定總價在結算環節也是做不到的。

2.3 關于風險承擔

EPC合同下自然條件風險全部由承包商承擔，但水利工程對自然環境的依賴性較大，水下工程、地下工程都有較大的不確定性，即使按照規程規范的要求開展前期勘察等相關工作，也難以保證實施過程中水文地質條件不發生變化，特別是重大地質條件變化導致的工程重大變更時有發生，近幾年在國家開展的水利工程稽查工作中，多數項目均發生了重大變更，也說明了這一點，當重大變更產生較大費用時，承包商大多難以承受，項目推進就會面臨困難，已經有相關案例發生。貴州某中型水庫EPC工程，施工過程地質條件發生重大變化，需要調整壩型或重新選擇壩址，增加費用超過工程投資的50%，對于這部分費用是否應該支付，建設方、EPC總承包商、水行政主管部門以及相關咨詢審查機構無法形成一致意見，項目一直停擺，因此高風險EPC合同是否適合水利工程項目值得商榷。

2.4 監理取消不現實

實行監理制是我國現行建管體制，目前工程不采用監理制沒有政策支撐，想要實現EPC模式下純二元管理機制不現實。采用監理制后，監理屬于EPC總承包商的下位監理還是上位監理也一直處在爭論之中，從EPC的理念和責任劃分來看，采用下位監理即由EPC總承包商委托監理管理工程環節是合適的。但由于大環境信任機制尚未建立等諸多問題，實踐中逐漸采用了上位監理即由業主委托監理管理EPC總承包商，理想的二元體制又變成三元管理，增加了控制， EPC模式特點大打折扣。

綜上，對于EPC合同來講，價格商定與風險承擔的機制是相輔相成的，EPC就是要把高風險轉移給承包商，因此EPC合同的價格往往高于傳統合同模式的合同價，而且索賠機會很少，需要總價包干，對于水利工程而言，財政投資項目難以實行固定價格，行業本身屬性又存在較大風險，EPC模式設置的風險與價格對等機制在水利工程里難以實現，因此在水利工程中推廣嚴格的EPC模式是不適宜的。

3 DB總承包模式的特點

國際咨詢工程師聯合會(FIDIC)委員會1999年出版了《生產設備及設計—施工合同條件》)(DB總承包合同，俗稱黃皮書)，按照FIDIC的理解, DB合同主要有以下特點。

3.1 設計施工不分離

DB模式下的合同內容既包括施工也包含設計，設計施工是統一組織的。對于采購，DB模式具備一定的彈性，業主可自行組織材料和設備的采購，也可以委托給DB承包商負責，而EPC 模式則明確規定總承包商負責設計、采購、施工等工作。

3.2 可調總價合同

總承包模式一般均采用總價合同，EPC模式采用固定總價合同，而DB模式則采用可調總價合同，在發生變更等合同約定的條件下，合同價允許調整。

3.3 風險承擔

從紅皮書到黃皮書再到銀皮書，承包商的風險逐漸加大，業主的風險逐漸減小。DB模式相對于傳統的施工合同，承包商承擔的風險必然加大，特別是要承擔由設計原因導致工程造價增加的風險；但較EPC模式，承包商承擔的風險則要小很多，當雇主要求錯誤、不可預見的物質條件(含地質、水文、氣象等)發生，材料設備價格產生較大波動時，DB模式承包商有權向業主提出索賠，而EPC模式下，承包商是無權索賠的。

3.4 三元管理體制

DB模式下，工程采取“業主+監理+DB總承包商”的三元管理體制，業主委托工程師(監理)對總承包商進行全過程監督管理，業主對工程進行相對嚴格的管控。

4 水利工程總承包模式選擇建議

EPC是一種承包商高風險的總承包模式，在國內外廣泛應用于石化、電力、機械等行業，但要在水利行業全面推開，仍有一系列問題需要解決。DB作為設計施工一體化的總承包模式，對于水利行業來講，具有以下優勢：

a.采用設計施工一體化，克服了傳統設計與施工分離責任不清、互相扯皮等一系列問題，承包商必須承擔設計風險，而非業主承擔，這與EPC模式基本上是一致的。

b.風險分配方式相對EPC模式更合理，對于水利工程這類易發生重大自然風險的項目，采用有開口條件的總價合同是更合適的。

c. DB模式下合同支付及結算過程均由業主工程師(監理)驗工計價，可做到與結算審計較好銜接，而真正EPC合同一般采用節點(形象進度)支付，這種功能性的考核與現行審計在方式方法上存在一定沖突。

d. DB模式實行三元管理體制，業主既不用牽扯到設計與施工的常規矛盾中去，又能按照相關要求參與到工程的設計方案、質量、進度、安全等管理中去，實施較為嚴格的控制，對于大多屬于公益性項目的水利工程而言是更合適的。

e.總體而言，DB模式的合同特點與我國現行的法人責任制、監理制、審計等相關制度匹配較好，不存在制度層面的制約。

綜上，水利工程推廣總承包應該優先選擇DB總承包模式。