貴陽市“全面二孩”政策實施的問題及對策研究

楊佳

摘 要：“全面二孩”政策的實施，是我國生育政策的重大調(diào)整，該政策的推行，將有利于促進經(jīng)濟社會發(fā)展、延緩我國社會老齡化進程。以貴陽市“全面二孩”政策的實施情況為研究對象，分析該政策在執(zhí)行中存在的問題與困難。經(jīng)過梳理，認為貴陽市實施“全面二孩”政策過程中遇到的困難和問題主要體現(xiàn)在政策方案的影響、政府方面存在的困難、市民對生育二孩的擔(dān)憂以及政策環(huán)境的影響等層面，針對所發(fā)現(xiàn)的問題，從完善配套政策、加大公共資源供給等方面提出了相應(yīng)對策。

關(guān)鍵詞：“全面二孩”政策;配套措施;公共資源

中圖分類號：D9 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.25.077

人口老齡化、養(yǎng)老撫幼功能弱化、人口紅利減弱等問題已成為我國社會經(jīng)濟發(fā)展面臨的重要挑戰(zhàn)。“全面二孩”政策的實施是為了解決我國人口問題、使之適應(yīng)我國經(jīng)濟發(fā)展新形勢而對人口政策作出的重要調(diào)整，其政策目標的實現(xiàn)會受到多重因素的影響。

1 貴陽市“全面二孩”政策實施情況

作為貴州省省會，貴陽市是我國西南地區(qū)重要的中心城市之一。根據(jù)2018貴陽市統(tǒng)計年鑒資料顯示，截至2017年末，貴陽市常住人口數(shù)為480.20萬人，人口出生率11.79‰，人口死亡率為5.68‰，自然增長率為6.08‰。從老齡化進程來說，“國際上通常把60歲及以上的人口占總?cè)丝诒戎剡_到10%，或65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎剡_到7%，作為一個國家或地區(qū)進入老齡化社會的標準。”依照貴州省的平均水平，貴陽市的老齡化進程呈加快態(tài)勢。2017年貴州省60歲及以上人口占16.02%，比上年提高0.43個百分點，總數(shù)達到573.52萬人，比上年增加19.3萬人。

自“全面二孩”政策以來，貴陽市人口與計劃生育工作按照2016年4月1日頒布的《貴州省人口與計劃生育條例》開展。從市民的響應(yīng)程度來看，截至2016年8月，貴陽市已登記要求生育二孩的人數(shù)為36312人，占育齡婦女總數(shù)的2.64%，占已婚育齡婦女總數(shù)的4.34%。

2 貴陽市“全面二孩”政策實施過程中存在的問題

按照政策執(zhí)行過程模型的觀點，政策執(zhí)行效果受理想化的政策、執(zhí)行機構(gòu)、目標群體、政策環(huán)境這四方面因素的影響。本文的研究，將從以上四個層面展開。

2.1 政策方案的影響

政策方案對“全面二孩”政策的影響主要體現(xiàn)在兩個方面。

第一，政策性質(zhì)的影響。“全面二孩”政策是一項許可性政策，它沒有強制性規(guī)定公民必須生育兩個孩子，因此，是否生育第二個孩子，公民有權(quán)做出決定。而正是這樣一個選擇空間的存在，使得“全面二孩”政策有可能和之前的“單獨二孩”政策一樣，不能順利實現(xiàn)其政策目標。另外，作為一項許可性政策，除了延長生育假期的獎勵之外，“全面二孩”政策并沒有采取其他明確有力的鼓勵措施來支持公民生育二孩，在提高公民的二孩生育意愿方面，投入的力量相對薄弱。

第二，配套政策尚不完善。作為一項人口政策，“全面二孩”政策的實施關(guān)系到國家人口環(huán)境及經(jīng)濟發(fā)展，其影響牽一發(fā)而動全身。要使其效果充分發(fā)揮，達到預(yù)期的政策目標，需要其他各項政策的支持和配合。然而由于該項政策實施時間較短，在政策配套方面尚不完善。首先，從婦女權(quán)利保障政策方面來說，我國的《人口與計劃生育法》中有“符合法律、法規(guī)規(guī)定生育子女的夫妻，可以獲得延長生育假的獎勵或者其他福利待遇”的規(guī)定，《貴州省人口與計劃生育條例》第六十條里也規(guī)定了女性的產(chǎn)假時間及假期中的待遇，但是，無論是國家法律還是地方條例，均沒有寫明企業(yè)不按規(guī)定執(zhí)行的等情況的相關(guān)處理辦法，而其他政策文件里也沒有對這一情況的明確規(guī)定。這就使得女性生育后重返工作崗位的問題仍沒有得到切實的保障。其次，從家庭發(fā)展支持政策上來說，雖然中央及地方的相關(guān)政策文件上均明確提出了“構(gòu)建有利于計劃生育的家庭發(fā)展支持體系”的要求，但家庭發(fā)展事關(guān)億萬家庭的幸福，不管是養(yǎng)老還是撫幼，都是人生大事，因此建立怎樣的體系、如何建立該體系以及如何完善配套政策，都需要時間去探索。

2.2 政府方面存在的困難

政策執(zhí)行主體會對政策執(zhí)行效果產(chǎn)生重要影響。作為政策執(zhí)行主體的政府，在“全面二孩”政策的執(zhí)行過程中，存在以下困難。

首先，資源緊張情況加劇。資源的投入是政策得以順利實行的重要保證，而執(zhí)行機構(gòu)所掌握和能調(diào)配的資源的情況，會對政策執(zhí)行的效果產(chǎn)生重要影響。貴陽市“全面二孩”政策在執(zhí)行中存在問題，從執(zhí)行機構(gòu)的客觀條件來說，體現(xiàn)在資源不足方面。總量不足及結(jié)構(gòu)不合理是資源不足的兩種主要表現(xiàn)，而“全面二孩 ”政策的實施，帶來了一波生育高峰，更是加劇了資源的緊張的局面，在醫(yī)療衛(wèi)生資源及教育資源的供給上體現(xiàn)得尤為明顯。這不僅影響著“全面二孩”政策的實施效果，也考驗著政府在公共資源配置方面的能力。

其次，地方政府工作創(chuàng)新受到限制。地方政府在執(zhí)行“全面二孩”政策的過程中，要接受國家法律及中央政策的指導(dǎo)，而國家法律及中央政策只是給出了大方向及原則，對于配套政策、措施的完善方面并沒有給出具體的指導(dǎo)。在這種情況下，地方政府政策執(zhí)行過程中，在配套政策、措施的完善及公共資源投入方面就會受到限制，在工作創(chuàng)新方面會受到影響。

2.3 市民對生育二孩的擔(dān)憂

生育二孩，在給市民帶來利好的同時，也會對市民的生活帶來一定不利影響。根據(jù)萊賓斯坦的成本—效用理論，市民在采取生育行動之前，會對生育二孩所需付出的成本以及二孩將會帶來的效用進行衡量，如果利大于弊，則傾向生，如果利小于弊，則傾向不生。受配套政策及自身生活壓力的影響，部分市民對生育二孩存在一定的擔(dān)憂，這些擔(dān)憂主要體現(xiàn)在經(jīng)濟壓力、照顧孩子的壓力、孩子入學(xué)難、看病難以及自身的精力問題等方面。

2.4 政策環(huán)境的影響

“獨生子女”政策在我國實施了30多年，由于受前期強制控制生育行為的影響，從社會氛圍上看，“只生一個好”的觀念已深入人心，很多家庭已習(xí)慣并接受了只生一個孩子的事實，對于只有一個孩子的情況很少產(chǎn)生危機感;即使有失獨的危機感，也因為社會大環(huán)境的關(guān)系，而不予重視。因此，即使“全面二孩”政策已經(jīng)實施了，但仍有很多家庭對生育二孩心理上準備不足，從而導(dǎo)致二孩生育意愿不高，生育行為也沒有得到落實。

3 完善“全面二孩”政策配套措施的建議

“全面二孩”政策實施過程中遇到的問題并不是孤立存在的，而是相互聯(lián)系、相互影響的，因此，僅僅依靠某一項單獨的措施并不能達到解決問題的目的，必須多舉措并行才能使問題得到有效解決。

3.1 關(guān)于完善配套政策的建議

“全面二孩”政策的實施，首先影響到的是婦女和家庭的發(fā)展。因此，要保證該政策的順利落實，必須首先考慮完善女性就業(yè)保障政策及家庭發(fā)展支持政策。

完善女性就業(yè)保障政策，一方面，要明確法律后果，規(guī)范企業(yè)用工行為。 “全面二孩”政策的實施，使得女性可享受的生育假期增加，提高了企業(yè)的用人成本，對女性就業(yè)及產(chǎn)后重返工作崗位帶來了一定影響。因此，僅依靠《婦女權(quán)益保障法》和《貴州省人口與計劃生育條例》來保障女性的權(quán)益是不夠的，必須出臺詳細的管理辦法或是在現(xiàn)有規(guī)定上增加條款，規(guī)范企業(yè)的用工行為，明確企業(yè)違反相關(guān)規(guī)定侵害女性工作權(quán)益的行為后果，防止女性因生育造成事業(yè)受阻或其他不公平待遇的發(fā)生，使女性員工在維護自己工作權(quán)益的時候找到更具體的法律和政策上的依據(jù)。另一方面，要出臺相關(guān)政策，分擔(dān)企業(yè)用工成本。政府應(yīng)建立相關(guān)機制，分擔(dān)企業(yè)因女性員工生育而增加的成本，以減輕企業(yè)負擔(dān)。如通過稅費減免或財政補貼的方式，承擔(dān)一部分成本;進一步完善生育保險制度、擴大生育保險覆蓋范圍和延長享受時間;推行更加靈活的就業(yè)模式，以減少女性員工生育對企業(yè)正常運行的影響等。

完善家庭發(fā)展支持政策，首先，要提高家庭養(yǎng)老扶幼能力。新個稅法的實施，增加了專項附加扣除，這在一定程度上支持了家庭的發(fā)展，但是，提高家庭養(yǎng)老撫幼能力，僅依靠新個稅法的調(diào)整是遠遠不夠的。從撫幼方面來說，可通過開展社區(qū)幼兒照料等方式，減輕家庭的新生兒照料壓力;從養(yǎng)老方面來說，可通過完善養(yǎng)老保險制度、擴大養(yǎng)老保險的覆蓋面、發(fā)展老人照料事業(yè)等措施，減輕家庭養(yǎng)老的壓力。其次，要降低家庭生活成本。在嚴格執(zhí)行現(xiàn)有政策的基礎(chǔ)上，研究新的政策措施，從房價、醫(yī)療、教育等民生問題著手，降低家庭的生活成本，使二孩家庭在經(jīng)濟上沒有后顧之憂，提高二孩生育意愿及生育行為。

3.2 關(guān)于加大公共資源供給的建議

在現(xiàn)有公共資源供給不足的情況下，新增的政策生育人口，必然會加劇資源緊缺的狀況。這不僅是對政府提供公共服務(wù)能力的考驗，也是居民不愿生育、不敢生育二孩的原因之所在。因此，要使“全面二孩”政策順利落實，必須加大公共資源的供給數(shù)量，尤其是市民最為關(guān)心的醫(yī)療資源和教育資源，不僅要從資源總數(shù)上緩解緊張局面，更要合理優(yōu)化配置資源，解決結(jié)構(gòu)性供給不足的問題。

就醫(yī)療資源來說，首先，要加大醫(yī)療資源投入。在保證公共衛(wèi)生資源供給總量能夠滿足新增人口的要求的同時，集中力量提高產(chǎn)科和兒科的服務(wù)水平，增加床位及醫(yī)療設(shè)備，緩解資源供給總量上的壓力。其次，要提高基層醫(yī)療機構(gòu)服務(wù)水平。一方面，要擴大基層醫(yī)療機構(gòu)保障能力的覆蓋面，提高基層醫(yī)療機構(gòu)技術(shù)服務(wù)水平，緩解市級、省級醫(yī)院的壓力。另一方面，要對基層醫(yī)療機構(gòu)給予政策傾斜，加大對基層醫(yī)療機構(gòu)硬件設(shè)施的投入，改善其醫(yī)療環(huán)境;另外增加編制，給予獎勵，通過人才培養(yǎng)及引進等方式，吸引優(yōu)秀的產(chǎn)科、兒科醫(yī)生到基層服務(wù)。

就教育資源來看，首先，要加大教育資源投入力度。新出生人口對教育資源的需求，是從學(xué)前教育階段開始的，為此，應(yīng)首先著力解決幼兒教育機構(gòu)服務(wù)能力不足的狀況，以解燃眉之急。其次，要均衡教師性別比例。目前的幼兒園教師多以女性為主，女性教職員工生育二孩勢必會對教學(xué)工作產(chǎn)生一定影響。為此，從教育人員的培養(yǎng)到入職過程中，都需要考慮均衡性別的問題，以緩解因女教師休產(chǎn)假等原因帶來的教師資源緊張現(xiàn)象。特別是針對女性教師偏多的幼兒園，更要考慮吸收更多的男性員工入園工作。因此，要改變傳統(tǒng)職業(yè)觀念，給予政策支持，鼓勵和吸引更多男性投身幼兒教育事業(yè)。

另外，貴陽市“全面二孩”政策的執(zhí)行是地方政府對中央政策的具體落實，要受到中央政策的指導(dǎo)和制約。因此，中央政府若能給出具體的指導(dǎo)，那么，地方政府具體落實政策時，才能根據(jù)自身實際情況，在資源調(diào)用和策略選擇上，進行大膽創(chuàng)新。

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