我國碳排放權交易體系的立法現狀及對策

林宣佐 姜昱妃

摘 要：碳排放權交易能夠有效的減少溫室氣體排放，它的有效實行對中國應對氣候變化以及加入國際氣候變化陣營有著巨大影響。我國已在深圳等七省市試行了碳交易，“十三五”方案幫助我國從區域性碳交易體系向全國碳交易市場順利過渡，并在2017年開啟全國碳交易市場。列出了我國碳交易體系下的立法現狀及立法問題，并根據問題一一提出對策，為我國碳交易體系的立法工作提供一些幫助，盡早與國際碳交易制度相銜接。

關鍵詞：碳排放權;碳排放權交易;立法現狀;完善對策

中圖分類號：D9 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.25.074

1 前言

中國是國際上碳排放量最大的國家，雖然未設立強制減排義務，但我國是必然會實行自主減排的。我國的碳交易已進入試點階段，但我國未頒發有關的專門性強制法律文件，而擬制法律首先就是要精準界定碳排放權的概念，到現在為止，我國法學界并沒有準確的界定，近些年我國學者在他們的著作中提出了以下觀點：歐陽愛輝（2018）《碳排放權的法律屬性界定》中指出碳排放權是準用益物權;田丹宇（2018）在《我國碳排放權的法律屬性及制度檢視》中提出碳排放權是行政權力;蔣博雅（2019）在《論碳排放權的法律屬性》中提出碳排放權是一種新型權利，兼具公權私權雙重屬性。由于碳排放權具有絕對性、排他性等特點，這與物權的基本特征大致符合，所以我國學者普遍將其當作準物權看待，但是它的客體是環境容量，并不符合我國產權理論對“物”的定義，所以筆者認為，碳排放權應作為強制性行政許可權被界定。

2 我國碳排放權交易體系中的立法現狀

2.1 政策發布密集

我國高度重視碳排放交易，并發布了眾多其相關的政策（具體政策看表1）。國內方面，2007年頒布了首個應對全球變暖的國家計劃，也是首個綜合性的政策性文件，即“應對氣候變化國家計劃”;同年12月，發表了題為“中國的能源形勢和政策”的白皮書;2008年，發表了中國應對氣候變化的綱領性文件，即：“應對氣候變化的政策和行動”的白皮書。

國際方面，中國與美國在2014年11月簽署了中美氣候變化聯合聲明，這份聲明第一次確定了2020年后中國對二氧化碳排放量計劃在2030年左右達到峰值，并努力盡早達到，這在促進全球溫室氣體減排方面發揮了實質性作用。

2.2 試點成績顯著

第一，中國頒布了相關工作方案。2012年10月“深圳經濟特區碳排放管理條例”作為我國首個專門規定碳排放管理的地方性法規，由深圳人大常委會審議通過，隨后其他試點也頒布了碳交易地方性法規和規章，并加以實施。

第二，我國已經確定了碳交易企業試點的范圍。因其主體是高污染、高排放的企業。2012年11月，上海公布了首批碳交易試點的范圍：包括191家企業。

第三，我國建立了碳排放配額分配方案。我國采取的分配方式是混合模式：大多情況下為免費分配，小部分為有償分配，也就是自由分配。此外，為迎合新排放源的需要，還會通過拍賣將部分排放權分出。

第四，我國建立了碳交易的公共服務平臺。深圳是中國首個強制性碳交易市場，建立了碳排放信息管理系統、登記系統和碳排放權交易系統。之后每個試點的碳排放交易的公共服務平臺都逐步完成。

3 我國碳排放權交易體系的立法問題

3.1 碳排放權歸屬不明確

根據我國現行的立法制度，碳排放權是作為準物權或是行政許可權利，在我國法律上并沒有做出明確規定，這種權利地位的缺失使我國排放交易理論基礎缺失，進而不能建立健全的交易制度體系。我國若不能及時明確碳排放權的具體定義，那么設立完善的契合我國國情的碳交易體系更是遙遙無期了。

3.2 立法層級較低

自發改委決定開展試點后，政府已經頒布了一些節能減排的相關政策，且七省市的地方性法規或地方規章也在不斷出臺，使試點工作能夠順利進行。但是由于這些地方法規和規章是地方政府根據地方的經濟發展情況制定的，只適用于各個地方本身的情況，無法滿足國家整體市場的需要，再者，已發布的政策法規的立法水平太低，其效力并不足以協調國家部委之間以及中央和地方之間的實際操作問題，這就會導致各部門各地區的實際工作難以展開。

3.3 市場監管體制不完善，力度較低

從監管能力角度看：我國碳排放的監管能力從目前的情況來看具有一定的“滯后性”，這是因為我國在能源計量、統計等基礎工作以及能源消耗和污染物減排統計等制度設計上并不完善，由此導致數據統計準確性差，時效性也得不到保障，各個指標體系之間缺乏統一性和配合性。

從監管機構角度看：由于我國開行試點，所以我國碳排放交易市場也有多個地方監管機構，而對于統一的監管機構法律上無明文規定，涉及具有監管問題時，各地方監管機構易發生推諉的現象，所以還需要進一步強化監督問責機制。

從公眾監管角度看：監督主體除政府外，還包括外部監督主體，而社會公眾作為外部監督主體，應通過監管機構的信息進行披露，對監督機構以及運行信息進行外部監督，但在目前中國碳市場監管體制下，由于尚不健全的市場制度以及有待提升的公眾信息獲取能力，導致了中國碳市場的外部社會監督效果并不明顯。

3.4 配套實施機制不成熟

我國在不斷擴充發展有關應對氣候變化的法律政策，目前大約有30部已實行法律與之相關，但是其配套實施機制并不能與之相匹配。我國現存的機制很難實現我國目前的減排目標，所以我國需要在應對氣候變化的立法工作上加大關注，盡快完善配套機制從而加快實現減排目標。

4 完善我國碳排放權交易體系中立法的對策

4.1 明確解釋“碳排放權交易”，明確碳排放權歸屬

如前所述，筆者認為碳排放權同排污權相似，應是一種強制性行政許可權，其性質能夠使交易者的交易行為合法。碳交易通常是指各國將碳排放權看作一種有價值的商品，首先制定碳排放總量控制目標，其次將其分解為不定量的碳排放配額，最后分配給各個區域，如果有富裕或欠缺，則可互相買賣交易。明確碳排放權概念的性質及碳排放權交易的定義，有助于建立完善的符合我國國情的碳交易體系，并盡早與國際市場相銜接。

4.2 制定有關碳排放權交易的上位法

我國應制定《碳排放權交易法》這類高效力的上位法，通過立法制定有關核查機制、配額分配、違約責任等原則性問題的規定，為碳交易市場提供統一的法律原則，使各地在實踐中能夠更具操作性，避免個別省市、企業鉆法律的漏洞。但是制定一門單行法要耗費一些時間，所以筆者認為可以先行發布行政法規，在行政法規中規定關于與碳排放的行政許可權利，以此行政法規為發展碳排放交易市場作為暫時的法律支撐，避免出現在實踐出現“無法可依”的情況。為了建立更完善的碳交易體系，我國要依據可持續發展理論，堅持憲法和環保法作為其上位法，制定與我國國情相適應的碳排放權交易的法律法規，對實踐更加具體細化，明確政府以及公民的權利和義務，增強企業節能減排意識，保護環境與人類健康。

4.3 完善市場監管法律制度構建

從監管能力角度看：完善能源計量、統計等基礎工作技術，增強能源消耗和污染物減排統計等制度設計能力，以提高數據統計準確性，保障信息的時效性。在環境承載能力范圍內確立總量控制任務，明確具體的分配數額后，將碳排放的詳細信息及時的公布，有助于交易信息及時傳遞給排放實體。

從監管機構角度看：法律雖未明確規定統一的監管機構，但國家發展和改革委發布了有關碳排放權交易的政策后，可以作為監管部門，而環保局作為管理環境問題的部門，也可以監管碳排放權交易市場，對于二者的具體監管職能，法律應當進行細化規定，否則在實踐中一旦發生具體監管問題，就容易發生互相推諉責任的情況。

從公眾監管角度看：在我國控制碳排放、推進低碳體系的發展既離不開“自上而下”起到引導和推動作用的政府，更離不開“自下而上”進行積極參與和監督的公眾，因此我國碳交易體系的發展應重視公眾參與監督機制。管理模式應從政府主導型向多元化主體包括政府、企業、公眾以及社會組織在內的合作監督模式的轉變。

4.4 相關配套法律機制的完善

除了制定單行法外，我國還應該在各地制定相關的實施細則以及完善配套的法律機制，這是因為我國各個省市的經濟發展情況不同，對于環境問題的關注度也不盡相同，這使得我國中央政府不能制定符合全國的具體實施細則，只能發布關于碳排放權市場交易的原則，所以地方政府需要制定符合自己省市經濟發展情況的具體實施細則及配套機制，將中央的法律政策貫徹落實到每一家每一戶。

5 結語

生態環境保護是各國的重點關注問題，但保護的方式并不是只能通過碳排放交易來控制碳排放，還可以通過種植綠色植物來吸收碳排放釋放氧氣。在立法方面，除了完善碳排放本身的法律，關于碳的生態封存相關法律也應該進行整改。例如：完善《森林法》中森林碳匯的相關法律規定，如推廣種植碳吸收量較高的樹木，采伐后植樹再造林等。《森林法》中的規定都是有關森林內林木的規定，但近年來我國森林面積逐漸縮小，林木的碳匯作用也隨之受到限制，所以增加森林碳匯就要增加我國內的林地面積。筆者對增加林地面積有三個建議如下：一是對于已種植的樹木進行有效管理，病樹及時醫治，死樹及時拔除;二是各省市可以在區域內留出部分地區作為樹木種植區，或建成公園，不僅改善環境，還能夠供人欣賞;三是對于濫伐樹木的行為規定嚴格的懲處措施。由此筆者認為，對于碳排放權的立法問題不光只是碳排放本身的法律研究，還包括關于生態封存的相關立法，只有建立健全的碳排放法律體系，以及完善相關生態封存的法律問題，才能更加有效率的保護生態環境。

參考文獻

[1]歐陽愛輝，張吳磊.碳排放權的法律屬性界定[J].海南師范大學學報（社會科學版），2018，31（01）：140-144.

[2]田丹宇.我國碳排放權的法律屬性及制度檢視[J].中國政法大學學報，2018，（03）：75-88，207.

[3]蔣博雅.論碳排放權的法律屬性[J].遼寧公安司法管理干部學院學報，2019，（01）：95-100.