中美社會保障與社會治理的比較研究

劉夢園 王保慶

摘 要：中美社會保障與社會治理的比較，對于完善中國的社會保障制度、社會治理結構具有重要意義。通過中美對比，提出完善中國社會保障制度和社會治理的對策建議。在社會保障方面，中國應完善法律體系建設，強化政府責任，拓寬籌資渠道，提升保障能力和水平。在社會治理方面，中國應著力實現協同治理，重視基層治理，促進互利共贏，鼓勵公眾參與。

關鍵詞：社會保障;社會治理;中美比較

中圖分類號：F74 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.25.021

黨的十九大報告指出，“提高保障和改善民生水平，加強和創新社會治理”。社會保障是治國理政的基礎，不僅實現了財富再分配和社會公平，更能改善民生、促進社會的和諧發展。社會治理是實現公眾廣泛參與的公共管理形式，體現著政府治理水平的高低。社會保障是社會治理的基礎，社會治理是落實和完善社會保障的關鍵，二者在促進社會和諧發展中相得益彰。從實踐看，美國的社會保障與社會治理起步較早，目前已發展成為較完備的體系。研究、借鑒美國的社會保障制度建設和社會治理進程的經驗，對于完善中國特色社會保障制度、促進中國社會治理體系現代化具有重要的理論和實踐意義。

1 中美社會保障的現狀及比較

從全球范圍看，北歐國家社會保障水平最高，但財政負擔較重，中國借鑒北歐國家的條件尚不具備，似乎也無必要。美國是市場化程度最高的現代化發達國家，在市場分配與政府作用、社會救助的結合上更適合于中國借鑒。因此，中美社會保障對比有助于中國探索與自身國情相適應的社會保障制度，為今后的改革提供可行的思路。

1.1 中國社會保障制度的現狀

中國社會保障制度包括：城鎮基本養老保險、醫療保險、生育保險、失業保險、工傷保險、社會救助和社會福利制度，農村居民社會養老保險、醫療保險、五保戶供養、社會救助和社會福利制度。改革開放以來，中國社會保障快速發展，歷經多次制度變遷，目前已取得巨大的成就，實現了對醫療、養老、貧困等主要社會問題的覆蓋，使國民生活得到顯著改善。但由于中國城鎮化的發展和人口老齡化的出現，新的社會問題隨之產生，使社會保障制度體系表現出諸多弊端，主要有：覆蓋面相對較窄;社會保障項目不夠齊全;社會福利事業資金較少;社會保障制度層次體系不完善;主體間的責任關系不協調等。因此，政府部門正致力于實現城鄉統籌和區域統籌，針對養老、醫療等重大社會問題不斷完善相關制度安排，落實社會保障的全民覆蓋。

1.2 美國社會保障制度的現狀

建國初期，美國社會保障制度并未形成，早期的社會保障主要由社區和私人慈善提供，政府發揮的作用較小。在大蕭條時期，社會力量因資金短缺問題無法提供有效的社會保障，聯邦政府的重要性凸顯。1935年，美國通過《社會保障法》，明確了聯邦政府的責任和作用，使美國形成了全國統一的社會保障制度體系。20世紀70年代，初步建立起系統化的社會保障體系。但是，巨額的社會保障支出給財政帶來壓力，并引發一系列社會問題和矛盾。經過調整，社會福利建設不斷加強，現代社會保障制度的輪廓基本形成。經歷80多年的改革，美國社會保障最終發展成多層次、全面的體系，其覆蓋范圍廣泛，在促進經濟發展、維持社會穩定中發揮著重要作用。社會保障制度的內容包括養老保險、醫療保險、失業保險、殘疾保險和社會福利、社會救助。政府、企業、個人和社會組織共同承擔社會保障資金的模式使得社會保障資金來源渠道廣泛，這在很大程度上緩解了政府的壓力。社會保障的管理主要由政府和社會組織共同完成，聯邦政府管理全國性的社會保障項目，具體的項目實施由州政府和企業完成。

1.3 中美社會保障制度的比較

由于政治制度、歷史文化等方面的不同，中美兩國的社會保障制度在制度基礎、產生原因、發展過程、功能導向、完善程度等方面存在一定的差異。

中國的社會保障制度始于計劃經濟時期，改革開放后，為了實現經濟發展和社會轉型，有效保障公民的基本生活，社會保障制度將維持社會公平和穩定作為其功能導向，將保障公民的基本利益作為主要任務。但在市場化改革過程中，貧富差距、城鄉差距不斷有所擴大，各種社會問題逐漸顯現，扶貧任務艱巨，促進了社會保障范圍的逐漸擴展，但社會保障制度的改革和完善的進程比較緩慢。

美國在遭受經濟危機時，開始意識到社會保障的重要性，逐步建立起社會保障制度，并在各方的利益博弈中趨于完善。以市場經濟為基礎決定了美國社會保障必然以市場和效率為導向，能有效促進經濟發展。美國社會保障體系較完善，在發展中逐漸社會化、制度化，核心內容是不斷提升保障水平、擴大保障的覆蓋范圍。

2 中美社會治理的現狀及比較

社會治理是指政府、社會組織等采用協同合作的方式維護社會秩序，保證社會發展的正常運行，同時實現公共利益的增長。與中國相比，美國的社會治理模式更加成熟，志愿服務和社會組織已成為社會治理的重要力量，社區治理的效果更加顯著。

2.1 中國社會治理現狀

近年來，中國一直倡導多元共治的新型治理結構，不斷加強社會治理建設。中國的社會治理體系更加完善，社會治理取得了重大成就。第一，積極轉變政府職能。政府不斷推動自身職能轉變，強調基層政府在社會治理中的重要作用，各級政府積極探索以政府職能轉變為核心的社會治理模式，實現了由管理到治理的轉變。第二，加強社區建設。政府在社會治理中高度重視社區的重要性，將社區作為改革的著力點。加強社區建設有助于提高社區自我服務能力、健全社區治理體系。第三，強調多元共治，擴大公眾參與。社會治理向多元治理轉變，政府積極吸納外部力量參與社會治理，共同為社會提供公共服務。第四，社會組織快速發展并發揮重要作用。政府通過購買公共服務激發社會組織的能量，使社會組織在社會治理中發揮其獨特的優勢。總之，中國社會治理實現了多層次、多領域的深刻變革，但新時代社會治理的任務依然繁重，社會治理改革任重而道遠。

2.2 美國社會治理現狀

在美國，社會治理更多地被作為一種社會學概念而提出，之后拓展到政策制定領域，指政府通過制定政策來管理社會、解決社會問題。與中國相比，美國社會治理起步較早，在實踐上也更加成熟，主要表現在：第一，倡導合作治理。政府不是高高在上的單一行為主體，各行為主體是平等的合作關系，且各主體間有合理的權責分工。因此各方參與者職責明確，合作的機制相對清晰，不存在權責模糊、相互推諉的問題。第二，形成以社區為依托的治理模式。社區治理能充分地調動公眾參與的積極性，減輕政府的負擔與成本，提高社會治理的效率。社區是社會治理的基礎單元，以社區為依托的治理路徑促進了社會的變革和健康發展，是美國社會治理取得成就的重要基礎。第三，社會組織發育成熟。美國的社會組織有充分的存在空間，如在社區工作方面，社區自治組織發揮了重要作用。政府大力支持社會組織，通過社會組織了解公眾的需求，并進行回應。社會組織是美國社會治理的重要主體，承擔著社會治理的主要職能。第四，志愿服務是社會治理的強力支撐。美國各種非營利組織是志愿者活動的載體，不僅承接了部分政府轉移的公共服務職能，還開展多種服務項目，促進了社會治理的發展。公民可以在志愿服務中貢獻力量、展現自身價值，有助于提升公民參與社會治理的積極性。

3 完善中國社會保障、社會治理的建議

3.1 完善中國社會保障制度的建議

改革開放以來，中國的社會保障制度逐漸健全，但仍然存在著層次、體系不完善等問題。結合從美國社會保障中得到的啟示，為促進中國社會保障制度的完善和發展，提出以下建議。

3.1.1 完善法律體系

與美國相比，中國尚缺少專門的社會保障法，社會保障的法制化建設滯后。目前，中國已經具備社會保障制度立法的基本條件。應首先頒布綜合性法律，再針對具體的項目相繼出臺單項法，初步搭建起社會保障法律體系并不斷完善。在各項法律中，應對社會保障的資金籌集、保障對象、責任分配、運行管理、監督等具體內容做出規定，使社會保障的各環節有法可依。

3.1.2 強化政府責任

社會保障建設事業離不開政府的推動，完善中國社會保障制度必須加強政府的責任。首先，堅持政府主導的原則。國家應注重社會保障制度的頂層設計工作，并完善相關的配套制度。其次，優化管理模式，提高政府部門的工作效率，同時兼顧社會保障的公平原則，加快實現基本社會保障的全國統籌。再次，重視市場的作用。政府可以將部分職責適當地轉移給市場，建立政府與市場統籌的保障體系。

3.1.3 拓寬籌資渠道

在人口老齡化等社會問題凸顯的形勢下，中國的社會保障任務越來越繁重，籌集資金成為發展社會保障的重要內容。為緩解政府的財政壓力，必須拓寬籌資渠道。首先，轉變籌資方式，改社會保險費為社會保障稅，通過稅收籌集社會保障資金。其次，增開新型稅種，加大政府轉移支付對社會保障的資金支持，通過再分配減小貧富差距。最后，合理調整各主體承擔社會保險的比重，減輕政府的資金供給壓力。

3.1.4 關于醫療改革問題

我國的醫療改革，力度較大，惠及面廣泛，功不可沒。但存在的矛盾、漏洞和問題也不少，與我國的其他改革相比，民眾的滿意度較低。問題主要集中在三個方面：一是“看病貴”。公立醫院以盈利為目的，導致了醫療機構普遍的“過度診斷、過度用藥”，既浪費資源，也加大了醫療費用和醫患矛盾。二是“看病難”。在我國的京津滬和省級一些三甲醫院，看病一號難求是個普遍現象，以至于產生了看病托人和號販子的問題。三是統籌層次不高。這既表現為城鄉之間不一，又表現為城市統籌的層次參差不齊。其中，發達地區統籌經費充足，有的地區統籌經費卻處于虧空狀態，醫保報銷十分困難。

解決上述問題，需要進一步界定公立醫療機構的社會定位，回答醫院是不是企業，并加強對醫療行為的規范和監督。公立醫院是企業而不是事業，社會效益應高于經濟效益，醫療機構產業化不是我國公立醫療機構改革和發展的方向。二是在醫療機構設置上，要擴大供給，并使優質醫療資源實現區域合理分布，加大對三線城市醫療機構建設的投入。三是在醫療經費統籌上，逐步實現城鄉一致、全國統籌。這對于體現社會公平和實現城鄉一體化及全民互助，都具有重要意義。醫療體制改革應回應“救死扶傷”本位，同時加強監督管理和成本核算。

3.1.5 提高社會保障水平

由于中國國情的特殊性，城鄉、區域之間的社會保障水平差別較大。因此，必須優化社會保障管理模式、建立統一的管理體系;減少地區差異和城鄉差距，并在全國基本社會保障統籌的基礎上給予地方政府一定的自主權，因地制宜地進行社會保障建設。此外，既要通過初次分配提高家庭保障水平，又要通過社會保障制度提高公民基本社會保障水平。

3.2 完善中國社會治理的建議

中國亟須改進社會治理的方式，創新社會治理體制。結合美國社會治理實踐探討中國社會治理改革可獲得許多啟示，中國社會治理應從以下幾個方面改進。

3.2.1 實現協同治理

協同治理要求多元主體在共同的行為目標下，按照各自的分工發揮積極的作用。實現協同治理，應以法律規定各主體的權責，進一步強調政府的主導作用和公共服務職能。充分發揮各治理主體的優勢，實現政府與各主體的良性互動，才能在體制機制的創新中創造符合時代要求的社會治理新格局。在協同治理中，處理好政府、市場和社會的關系，創新協同治理的模式，為社會組織提供合法性、資源和活動空間，促使社會自治的良性發展。

3.2.2 重視基層治理

隨著社會治理改革的推進，基層治理的精細化、網格化發展成為新時代基層治理的必然趨勢。必須不斷增強基層的自治能力，形成中國特色的基層治理模式。首先，促進公共資源向基層傾斜，完善社會保障制度，使公民的生活質量得以提升。其次，完善城鄉基本公共服務體系，提供高質量的公共服務。最后，重視基層自治的探索經驗，鼓勵公民積極參與公共事務，以村委會和居委會為依托開展基層治理。

3.2.3 促進互利共贏

政府是社會治理中各方利益的協調者，如何滿足多元的利益訴求是亟須解決的關鍵問題。要進一步推進社會保障體制改革，實現社會公平，以源頭治理預防和減少矛盾。在對利益進行重新整合時，注重多主體的互利共贏。例如，可召集各方代表表達自己的看法，對方案進行表決，表決通過后再施行。針對無法實現共贏的問題，應當對弱勢方做好補償。使多元主體的利益訴求和沖突得到調適，并在共同的目標下采取集體行動，才能實現社會治理的目標。

3.2.4 鼓勵公眾參與

公眾參與是社會治理動力的源泉。政府應鼓勵、支持公眾積極地參與社會治理，在思想觀念上破除公眾參與的障礙;增強社會成員的歸屬感，鼓勵公眾積極參與志愿服務和公共事務，倡導個人與社會的共同發展;以法律保障公眾參與社會治理的基本權利;完善信息公開制度，利用網絡、微信、微博等調動公眾參與的積極性，切實解決公眾反映的問題，實現政府與公眾的雙向互動。

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