欠發達城市人口老齡化背景下的城市規劃研究

董志鵬 張圍紅 陳云燕

摘 要：人口老齡化是當今世界性的重大事情和發展背景。當前我國已經進入老齡化快速發展階段，這將給我國欠發達地區中小城市的城市規劃帶來巨大的挑戰。以貴州省六盤水市為例，分析了六盤水城市規劃應對人口老齡化存在的問題，并提出了應對老齡化的城市規劃理念和要點，對我國西部地區城市的城市規劃如何應對人口老齡化作了一定探討。

關鍵詞：人口老齡化;六盤水市;城市規劃

中圖分類號：F2 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.25.010

0 引言

老齡化是 21 世紀不可逆轉的世界性趨勢，老齡化對我國的影響已經涉及社會的方方面面，我國未來人口的年齡結構面臨輕度老齡化快速變成重度老齡化的困境，迅速增加的老齡人口，會給我國城市的經濟發展帶來很大壓力。根據第六次人口普查，六盤水市常住人口為2851180人，65歲及以上人口為210955人，占7.4%，已進入老齡化的階段，六盤水市是我國中小城市人口老齡化的一個縮影，人口老齡化對城市的公共服務、社會服務、交通、醫療和住房等提出了新的發展要求，傳統城市規劃已經無法有效應對這一新形勢。面對人口快速老齡化趨勢帶來的各個方面的挑戰，城市規劃需要做出新的改變來進行應對。

1 六盤水城市規劃應對人口老齡化存在的問題

1.1 老年設施用地問題

六盤水地處云貴高原，全市一大半以上都是喀斯特地貌，土地資源貧瘠，首先，總量上便導致老年設施的用地很少。其次，老年設施用地在用地分類上不能單獨成為一類，用地平衡上不能參與，再加上六盤水面臨土地資源緊缺的窘境，導致老年設施用地在重點規劃上難以納入用地項目。因而除了一些政府劃撥或者租用場地的養老項目，大多數產業型養老項目獲得商業、醫療和居住用地的方式都是通過招標和拍賣等方式，但這樣一種運作方式會導致養老產業前期投入大量的資金購買土地，后期的運營上可能會資金周轉困難甚至出現風險，影響社會資金的進入養老領域、特別是影響小投資者的信心。另外，開發商由于劃撥用地沒有產權的原因會面臨無法貸款的情況。我國《土地管理法》對于作為公共建筑或者是建設在工業用地的房地產項目，規定不能取得預售許可證和辦理房屋產權證，這就導致開發商不能進行抵押貸款，這對于開發養老產業的資金流動是一種極大的限制。

1.2 規劃編制層面不系統

這是一個城市規劃全國性的通病，主要體現在應對人口老齡化的規劃措施僅僅存在城市規劃體系某個層級當中的一個方面，并沒有將老年友好作為一種規劃理念貫穿于城市規劃體系。當前我國養老設施專項規劃存在與總規、控規配合銜接不暢的問題，開展養老設施專項規劃的城市較少且主要為經濟發達的一線城市如北京和上海，而且這些地方的養老設施專項規劃也沒有進入總體規劃，因而養老設施可能會出現無序建設或者無法落實的情況，導致隨意變動專項規劃中建議選址的情況時有發生，偏離甚至違背規劃的總體要求。

1.3 規劃實施過程中問題突出

主要體現在以下兩個方面：

（1）與相關行業和部門缺乏協調導致政策落實不到位。六盤水市政府很多時候是從公共財政的角度出發來制定進行老齡化的應對措施，缺乏同國土和規劃部門的協調和配合，在用地的布局和空間規劃上考慮不夠周全，導致規劃和土地利用層面的很多政策落實不到位;一些規劃的養老設施出現了“三不管”現象即市、區、街道都不關注的現象，這種各自為政、缺乏協調的狀況對于養老服務體系的“硬件”建設十分不利。

（2）總規與控規之間的銜接不流暢。主要表現在以下幾個方面：一是總量不足，在市場機制和開發商追求經濟利益的壓力下，養老設施的配置會相對的進行壓縮導致數量不足;二是布局不合理，缺乏統一技術規范和標準以及規劃區外部研究是控制性詳細規劃普遍存在的問題，因而各區、縣的控規進行“拼接”后時常出現養老設施服務范圍重疊或者服務“盲區”的情況;三是用地縮水，在分區規劃甚至總體規劃中已經劃定的老年設施用地卻在控制性規劃編制中經常出現地界大調整的情況，養老設施的用地面積遭到較大壓縮;四是控制指標的設置不合理，控規的指標體系針對不同性質的用地的控制重點應有所不同，當前對于不同級別、不同類別的老年設施用地缺乏指標標準，導致編制控規過程中設定的養老設施用地指標不合理，繼而在實際建設中出現標準降低、效率低下的現象。

2 六盤水市應對人口老齡化的城市規劃要點

2.1 發展老年產業

六盤水作為一個典型的資源型城市，產業體系較單一，產業結構中二產比例高，三產比例較低，目前正面臨著艱難的轉型，而六盤水良好的氣候資源和旅游資源有很大老年產業發展潛力，引導老年產業發展很有可能成為六盤水經濟的增長動力之一。因此六盤水的城市規劃應注重將養老項目納入規劃體系結構，探討如何將其納入城市經濟的發展中來，并進一步指導城市規劃的編制。在養老設施的用地和空間支持方面，政府要引導并且支持社會資本進入養老設施建設領域，同時制定相應的土地政策，把“旅游型”作為職能分工規劃的核心定位，將老年療養服務、休閑娛樂作為主導產業。

2.2 建設適老居住社區

適老居住社區是一種注重老年人生理和行為特征的住宅建筑，并為老年人配套相應的公共服務設施以及無障礙設施，主要服務于居家養老這一類型的老年群體。在進行適老社區的城市規劃中應注意以下幾點：

第一，選址合理且規模適中。在進行城市規劃時，適老居住社區要盡可能選址在遠離交通主干道、靠近綠地、噪音干擾小、平地或者緩坡地段。此外，老年人的心理認知和感知能力衰退明顯，因而老年人的活動范圍不能太大，小區的建設規模要適宜，有利于安全感和鄰里親近感的保持。

第二，優化配套服務和設施。合理布局醫療衛生設施和商業服務設施等適老居住社區的公共服務設施，使服務網絡的覆蓋由點成面。

第三，住宅的內部設計注重老年群體特點。在適老居住社區的住宅內部設計中，應將老年人的生活習慣、心理因素和行為特點充分考慮進來，注重室內細部設計的改進，比如安全應急通訊設備、室內防滑地板等。

2.3 養老設施用地單獨歸類

我國新版的《城市用地分類與規劃建設用地標準》對于養老設施用地的歸類是“A6社會福利設施用地”，只要是指為社會提供慈善服務和福利的設施以及其用地，比如福利院、孤兒院、養老院等用地。但由于“A6社會福利設施用地”的區分度只到中類，未細分到小類，因而對諸如老年大學、老年公寓、老年活動中心、老年服務站、老年護理院等養老設施及其用地未作細分，對老年人的關懷和老齡化的重視程度不夠，這對于完整建設老年服務體系是不利的，也不利于控制性詳細規劃深入細化養老設施用地，因此有必要在城市用地分類中把“養老設施用地”單獨列為中類。首先，這對于形成各類完整的養老服務設施具有促進作用。其次，有助于全社會老齡意識的增強、提升規劃編制人員對于老齡化的重視程度，而一旦在規劃公示中地塊的公益屬性更加明晰，對于增強市民的公眾參與、維護大眾的公共利益具有積極意義。

2.4 建設公共交通設施

交通不便一直都是制約西部地區發展的重要因素，對于應對人口老齡化更是一個瓶頸因素，公交和慢行兩種出行方式占據了老年人群的交通出行方式的70%—80%，人口快速老齡化的趨勢要求城市交通規劃要把優化公共交通作為重點。六盤水經濟欠發達，城市規模增長不快，但以步行作為主要出行方式的老年人面對城市的擴張依然出現了不適應性，具體表現為舒適性和可靠性較差、步行環境質量較差、交通系統無障礙設計不足以及交通信息指示與識別系統不完善、公共交通可達性不夠等方面。城市道路交通體系面對人口快速老齡化需要作出應對措施，要將主要目標定位為“安全”和“人性”，科學規劃和設計城市交通體系，實現代際和諧，既符合老年群體的需求，也能滿足和適應年青一代的要求。

2.5 重視規劃綠地與公共空間

我國目前的實際情況是中小城市綠地系統規劃較少同時對于老年群體的休閑娛樂需求沒有做到充分考慮。首先，六盤水市很明顯的一個特征就是市區公共綠地數量較少，而且布局不盡合理，較差的公共交通可達性導致老年人無法享受在城市外圍新建的大型公共綠地。第二，居住區綠地建設投資長期不足、管理不善。體現在人們既不重視，也不愿交錢給社區來護理。第三，從社區內部綠地覆蓋率的角度來看，六盤水老城區的社區內部普遍存在公共綠地較少的問題，綠地做得比較好的地段都是房價高、地段好的小區，而在新開發的“紅橋新區”，中小房地產開發商對于較大的小區綠地往往表現出有心無力、無地建設，而單設“老年人休閑綠地”更是難以實現。第四，土地資源緊張，六盤水喀斯特地貌占據大部分，本身可用的土地并不多，開發商為了自身的利益最大化自然會壓縮綠地的空間。

人口老齡化背景下的城市綠地系統規劃與布置要貫徹兼顧共享、均衡與就近的原則。六盤水由于自身地理條件的限制導致城區綠地本來就少，為建設規模較大的綠地，應以建設連片居住區為主，將兼顧共享作為原則，打造針對不同年齡和不同群體都具備吸引力的公共綠地，對綠地進行科學功能分區，設計符合老年群體需求的娛樂休閑空間，并通過便捷的公共交通提高使用綠地的老年人居住范圍。

2.6 充分考慮防災減災能力

六盤水處于地震帶的邊緣，同時由于水土流失較嚴重也時有發生滑坡、泥石流等災害，當災害發生時，老年人由于生理機能如嗅覺、聽覺、神經反應、和免疫力等下降，往往成為受災害侵擾程度最深的群體，因此在針對老年人的城市規劃中就應該加強防災減災的成分，首先，肯定是提升城市綜合的防災能力，這樣也一定程度上提升老年人的防災能力。其次，城市防災（專項）規劃應加入針對老年人的防災空間、防災設施、對策措施。最后應從城市空間上對養老設施用地的選址和布局做到充分考慮，養老設施用地在工程地質條件上應比普通城市用地更優越，比如附近有公園、水體等柔質空間作為防災隔離空間以及接近城市疏散通道等條件。

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