用能權(quán)研究綜述

余尊寶 劉玉萍

摘 要：以用能權(quán)為核心深入剖析了用能權(quán)在我國(guó)提出的三大背景，經(jīng)濟(jì)面監(jiān)臨轉(zhuǎn)型、環(huán)境保護(hù)和碳排放權(quán)的有效補(bǔ)充，然后綜述了用能權(quán)在我國(guó)的政策導(dǎo)向和文獻(xiàn)研究，最后提出用能權(quán)下一階段研究的兩大方向：第一，用能權(quán)初始配額確定是用能權(quán)從理論到實(shí)踐的第一步;第二，用能權(quán)與碳排放權(quán)雙管齊下，實(shí)現(xiàn)前端管理與末端管理的有效協(xié)同，實(shí)現(xiàn)環(huán)保監(jiān)測(cè)管理動(dòng)態(tài)可持續(xù)。

關(guān)鍵詞：用能權(quán);碳排放權(quán);環(huán)保;經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型;前端管理

中圖分類號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.26.086

1 時(shí)代背景

中國(guó)目前正處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，國(guó)家實(shí)施了一系列宏觀調(diào)控。從“十二五”到“十三五”，最核心政策便是供給側(cè)改革（去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)庫(kù)存），2016年下半年開始，去產(chǎn)能和去庫(kù)存的改革全面展開，2017年下半年以銀行為首的去杠桿也拉開了序幕，從這些改革的成效來看，對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了比較明顯的影響，也在局部區(qū)域產(chǎn)生了陣痛。

第一，經(jīng)濟(jì)面臨轉(zhuǎn)型的大背景。改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了一段高速發(fā)展時(shí)期，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力主要由投資和出口提供。然而，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)逐步融合，疊加中國(guó)人口紅利消失的不利影響，投資和出口拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的邊際貢獻(xiàn)正在逐步減弱，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)亟待轉(zhuǎn)型。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入增速換檔期，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的要素和約束條件正發(fā)生深刻變化。

第二，環(huán)境保護(hù)的客觀需求。隨著中國(guó)在世界經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)上扮演越來越重要的角色，作為負(fù)責(zé)任的大國(guó)，中國(guó)開始逐漸強(qiáng)調(diào)在環(huán)境保護(hù)上示范作用。環(huán)保已經(jīng)成為國(guó)家“十三五”期間的一項(xiàng)重要工程，特別是2018年，環(huán)保督查轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)保督察，企業(yè)的環(huán)保整治力度不斷在加強(qiáng)，大有常態(tài)化趨勢(shì)。

第三，碳排放權(quán)的有效補(bǔ)充。中國(guó)在2012年就已經(jīng)開始實(shí)施碳排放權(quán)政策，通過末端治理去規(guī)范企業(yè)在生產(chǎn)活動(dòng)中符合環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，從側(cè)面去激勵(lì)企業(yè)技術(shù)進(jìn)步。從現(xiàn)階段碳排放實(shí)施的效果來看，收到了一定成效，但也突顯了一些問題，如碳排放的監(jiān)管成本較高、企業(yè)自我約束力較差等等，考慮這些因素，國(guó)家很難從宏觀層面去控制實(shí)體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。

然而，從整上看，供給側(cè)改革是自上而下的宏觀政策調(diào)控，在某些方面難以權(quán)衡公平和效率，也出現(xiàn)了一些所謂的“國(guó)進(jìn)民退”的社會(huì)觀點(diǎn)，因此，中國(guó)在改革進(jìn)程中，必然需要“量化的指標(biāo)”來引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的長(zhǎng)效機(jī)制。

碳排放權(quán)，雖然在國(guó)內(nèi)已經(jīng)試點(diǎn)了較長(zhǎng)時(shí)間，對(duì)經(jīng)濟(jì)也產(chǎn)生了較為積極的影響，但還沒有使經(jīng)濟(jì)發(fā)生質(zhì)的變化。從某種意義上講，碳排放權(quán)是從產(chǎn)出端進(jìn)行控制，但從經(jīng)濟(jì)效益的角度講，企業(yè)只要支付了碳排放費(fèi)用還有盈利的話，仍然會(huì)以較低效率進(jìn)行生產(chǎn)。然而，用能權(quán)的實(shí)施將有利于企業(yè)更加注重生產(chǎn)效率，有利于政府監(jiān)管環(huán)境保護(hù)。

2 研究綜述

所謂用能權(quán)，即是指企業(yè)年度直接或間接使用各類能源總額限制的權(quán)利，涉及能源包括電力、煤炭、焦炭、蒸汽、天然氣等能源。根據(jù)《試點(diǎn)方案》安排，頂層設(shè)計(jì)和準(zhǔn)備工作已經(jīng)于2016年完成，區(qū)域試點(diǎn)于2017年開始，并不斷完善實(shí)施方案，2019年取得試點(diǎn)階段性成果，盡可能形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)和相對(duì)完善的制度，2020年將開展效果評(píng)估工作，在此基礎(chǔ)上總結(jié)提煉經(jīng)驗(yàn)和后續(xù)推廣工作。從整個(gè)安排看，2017-2019年是用能權(quán)試點(diǎn)的主要階段，也是用能權(quán)能否取得實(shí)質(zhì)性成果的決定階段。

從概念提出看，用能權(quán)這一概念于2015年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中首次提出，2016年兩會(huì)召開后發(fā)布的“十三五”規(guī)劃綱要再次提到用能權(quán)，明確提出建立健全用能權(quán)初始分配制度，創(chuàng)新有償使用、預(yù)算管理和投融資機(jī)制，培育和發(fā)展交易市場(chǎng)。在2016年發(fā)布《試點(diǎn)方案》之前，浙江、福建、河南和四川已經(jīng)做過相關(guān)用能權(quán)試點(diǎn)準(zhǔn)備工作。

從研究上看，用能權(quán)在國(guó)外、國(guó)內(nèi)的理論與實(shí)證研究是缺乏的。用能權(quán)交易制度是我國(guó)資源交易制度之一，目的為資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)，目標(biāo)是通過市場(chǎng)化機(jī)制解決能源的配置、能源消費(fèi)活動(dòng)的外部性問題。與用能權(quán)制度類似的資源環(huán)境交易制度的還包括排污權(quán)、碳排放權(quán)、水權(quán)交易等等，這些制度在國(guó)內(nèi)外均有理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，然而用能權(quán)制度在國(guó)外還沒有先例，國(guó)內(nèi)對(duì)用能權(quán)的研究也處于起步階段。

我國(guó)關(guān)于用能權(quán)的研究多基于理論研究，而且是源于國(guó)家政策層面的研究，如用能權(quán)《試點(diǎn)方案》指出，試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)依照國(guó)家下達(dá)的能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)，結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和所處階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)形態(tài)、節(jié)能潛力與要素稟賦等因素，合理確定各地區(qū)能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)，并在能源消費(fèi)總量的動(dòng)態(tài)約束下開展企業(yè)初始用能權(quán)分配。總體而言，國(guó)內(nèi)對(duì)用能權(quán)的理論研究包括兩個(gè)方面的研究：

第一，用能權(quán)與其它資源環(huán)境交易制度的關(guān)系。在用能權(quán)交易制度安排之前，我國(guó)目前還存在碳排放制度，一旦正式實(shí)施用能權(quán)交易，則這兩種制度如何在一個(gè)系統(tǒng)體系下解決重疊交叉問題。

碳排放權(quán)交易制度在國(guó)內(nèi)的研究和試點(diǎn)較多，其概念為在政府對(duì)溫室氣體排放總量控制的背景下，將碳排放額度分配給相關(guān)單位，并建立碳排放交易市場(chǎng)，試圖以最低成本實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排。國(guó)務(wù)院于2011年下發(fā)《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》，明確提出要建立完善的碳排放交易市場(chǎng)。北京、上海、天津、廣東等地陸續(xù)于2013年啟動(dòng)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，并以地方性立法或規(guī)章保障。國(guó)家發(fā)改委于2016年在《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例（送審稿）》進(jìn)一步對(duì)配額管理、交易制度、報(bào)告制度、核查與清繳制度等做出了明確規(guī)定。

從用能權(quán)與其它資源環(huán)境交易制度的關(guān)系上看，蔡穎慧深入比較了用能權(quán)與碳排放權(quán)并指出，二者在背景、本質(zhì)、目的、手段和實(shí)現(xiàn)途徑上具有相似性，在法律政策和著眼點(diǎn)上存在差異性。裴慶冰認(rèn)為，用能權(quán)和碳排放權(quán)均是節(jié)能減耗與溫室氣體減排領(lǐng)域的政策，鑒于節(jié)能和溫室氣體減排高度相關(guān)，兩類政策在規(guī)制對(duì)象具有相似性，在政策效果上類似。

整體而言，用能權(quán)與碳排放權(quán)（或者排污權(quán)）在調(diào)控目標(biāo)上是一致的，即都以經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效為目標(biāo)。但二者又存在差別，用能權(quán)調(diào)控的手段是能源消費(fèi)總量控制，管理上靠前端，而碳排放權(quán)的調(diào)控目標(biāo)是碳排放總量控制，管理上靠末端。二者在調(diào)控上存在相互重疊的關(guān)系，但前后端的“雙重協(xié)調(diào)管理”更有利于實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排。

第二，用能權(quán)交易制度如何確定問題。孔躍、李宗錄從外部性、公共地悲劇和綠色發(fā)展的角度對(duì)用能權(quán)交易的正當(dāng)性進(jìn)行了理論分析，并提出我國(guó)用能權(quán)交易的框架構(gòu)想，即總量分配機(jī)制、交易機(jī)制、管理機(jī)制和懲罰機(jī)制，用能權(quán)的交易制度試點(diǎn)，前期還需要多方面完善準(zhǔn)備工作，具體包括相關(guān)的法律規(guī)范、第三方管理（評(píng)價(jià)）、市場(chǎng)主體確定以及用能權(quán)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)展之間的關(guān)系。

綜上所述，針對(duì)用能權(quán)的國(guó)內(nèi)研究都還是基于對(duì)國(guó)家試點(diǎn)政策的理論研究，特別是一些關(guān)鍵性的指標(biāo)量化還處于研究空白，例如以哪種指標(biāo)來確定地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和階段等等。

3 研究結(jié)論

第一，用能權(quán)初始配額確定是用能權(quán)從理論到實(shí)踐的第一步，也是下一階段研究的重要方向。從用能權(quán)的理論內(nèi)涵和應(yīng)用場(chǎng)景來看，初始用能權(quán)和用能權(quán)交易形成用能權(quán)的控制體系，在能源消費(fèi)總體控制的前提下，企業(yè)獲得初始用能權(quán)以免費(fèi)為主，超過配額后就需要通過用能權(quán)交易獲得用能權(quán)，如果企業(yè)有多余的用能權(quán)也可以通過交易的形式出讓。用能權(quán)試點(diǎn)對(duì)地方和企業(yè)而言，首先要解決的是初始用能權(quán)問題，初始用能權(quán)的多少直接關(guān)系到企業(yè)的發(fā)展權(quán)利，因此，積極開展初始用能權(quán)的研究決定了2019年我國(guó)用能權(quán)試點(diǎn)能否取得階段性成果的關(guān)鍵。

值得注意的是，用能權(quán)的初始定價(jià)研究有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提質(zhì)增效。“十三五”期間，我國(guó)進(jìn)入新一輪經(jīng)濟(jì)改革——供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，重點(diǎn)是“三去一降一補(bǔ)”，其中，去落后產(chǎn)能、去過剩產(chǎn)能是本輪經(jīng)濟(jì)改革的首要任務(wù)。用能權(quán)試點(diǎn)與推廣有利于約束地方和企業(yè)的落后產(chǎn)能和過剩產(chǎn)能，倒逼地方和企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新、提高生產(chǎn)效率，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的提質(zhì)增效。

第二，用能權(quán)與碳排放權(quán)雙管齊下，實(shí)現(xiàn)前端管理與末端管理的有效協(xié)同，實(shí)現(xiàn)環(huán)保監(jiān)測(cè)管理“量化+動(dòng)態(tài)+可持續(xù)”。

在確定企業(yè)初始用能權(quán)時(shí)，要兼顧公平和效益，需要考慮的指標(biāo)主要來自兩個(gè)維度，一個(gè)是地區(qū)維度，包括地區(qū)能源消費(fèi)總量、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地區(qū)能源稟賦等;另一個(gè)是企業(yè)維度，包括企業(yè)所屬行業(yè)、企業(yè)自身是否為過剩產(chǎn)能企業(yè)、企業(yè)歷年的能源消耗水平、企業(yè)是否為高耗能產(chǎn)業(yè)等。

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