風險評估在煙草專賣零售市場監管中的應用分析

王煒

摘 要：對煙草專賣零售市場進行監管、查處卷煙零售戶的涉煙違法行為是我國煙草專賣行政主管部門的法定職權，也是維護國家利益、消費者合法權益的重要保障。據此，主要對目前我國煙草專賣零售市場監管面臨的形勢進行分析，并就如何通過對卷煙零售戶進行風險評估，提升精準監管水平提出合理化建議。

關鍵詞：卷煙零售戶;市場監管;精準監管;風險評估

中圖分類號：D9 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.26.076

煙草專賣零售市場監管主要是指各級煙草專賣行政主管部門，依據《中華人民共和國煙草專賣法》、《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》的規定，依法對取得煙草專賣零售許可證的卷煙零售戶，從事的經營卷煙、雪茄煙等煙草制品 的行為進行監管，主要的監管對象就是卷煙零售戶。卷煙零售戶的經營行為是否合法規范，煙草專賣行政主管部門的監管是否精準有效，直接關系到國家煙草專賣制度的穩定有序。

1 當前煙草專賣零售市場監管面臨的形勢

總的來看，通過各級煙草專賣行政主管部門持續加大監管力度，煙草專賣零售市場秩序總體上比較規范，絕大多數卷煙零售戶都能夠守法經營，規范自律。但是從監管對象和監管主體兩方面來看，煙草專賣零售市場監管面臨的形勢依然比較復雜。一方面，作為被監管對象的卷煙零售戶目前全國共有500萬戶左右，數量十分龐大，地域分布十分廣泛。同時，根據我國煙草專賣法及其實施條例的規定，卷煙零售戶可能涉及的煙草專賣違法行為種類較多，包括未從當地煙草專賣批發企業進貨、銷售非法生產的煙草專賣品、非法使用煙草專賣許可證、無證批發等十余種煙草專賣違法行為，部分煙草專賣違法行為如銷售非法生產的煙草專賣品，如果情節嚴重，將會被追究刑事責任。另一方面，根據工作實際和屬地管轄的原則，作為監管主體的各級煙草專賣行政主管部門主要由縣級煙草專賣局所屬的稽查中隊具體負責對卷煙零售戶進行監管，一個稽查中隊（一般不超過4人）往往要負責管轄數百戶、甚至上千戶零售戶，由于管轄地域面積大、管理零售戶數量較多，再加上執法力量有限，執法水平參差不齊，對卷煙零售戶的監管往往存在一定的不確定性、盲目性、隨意性，難以實現精準監管。

2 風險評估在煙草專賣零售市場監管中的作用

現代社會是一個風險社會，風險無時不有，無處不在。一般來說，風險評估是企業及時識別、系統分析經營活動與實現內部控制目標相關的風險，合理確定應對策略。風險評估是確定如何管理和控制風險的基礎。行政執法同樣離不開風險評估。行政執法風險評估是有效開展行政執法風險防控的前提條件，是指利用風險識別的數據資料，針對特定的執法風險管理環節，對風險事故發生的可能性、風險損失的范圍與程度進行估計與衡量，為風險防控提供科學的依據。當前，煙草專賣零售市場監管主要是對卷煙零售戶的涉煙違法行為進行事中或事后的監管，往往專賣稽查人員已經付出了大量精力，但違法行為已經發生，“風險”已經轉化為“危害”，對正常的卷煙經營秩序造成了沖擊和破壞，市場監管的工作成本較高，存在滯后性，效率較低。實施風險防控的主要作用就在于，通過對卷煙零售戶容易產生違法行為的風險點、對違法行為發生的可能性等關鍵節點進行全面、綜合的分析、評估，使煙草專賣行政主管部門在對卷煙零售戶的監管過程中，通過事先預防和管控，找準目標，掌握主動權，減少市場監管的不確定性、盲目性和隨機性，有效避免“風險”轉化為“危害”，提高監管的精準性。

3 風險評估在煙草專賣零售市場監管中的應用

開展風險評估，主要就是要對卷煙零售戶涉及違法違規行為的風險因素進行綜合考量。因此，首先要科學、合理的確定風險因素;其次，要構建評價體系，對風險因素進行科學、合理的評價應用。

3.1 風險因素的確定

筆者認為，可以從以下幾個維度確定卷煙零售戶監管的風險要素：

（1）守法經營。主要是指卷煙零售戶在歷史上是否因存在違法違規行為被煙草專賣行政主管部門處罰過，以及是否因涉煙違法犯罪行為被追究過刑事責任。

（2）證件使用。主要是指卷煙零售戶是否存在一戶多證、證址不符、證照不符，以及非法買賣、出租、出借煙草專賣零售許可證等情況。

（3）規范自律。主要是指卷煙零售戶是否自覺接受、主動配合煙草專賣行政主管部門的監督檢查;是否存在不執行卷煙零售指導價格、為其他卷煙零售戶代訂購卷煙等不規范、不自律的行為。

（4）卷煙訂貨異常。主要是指卷煙零售戶的訂貨量是否出現明顯的、異常的波動，如沒有合理理由，在同片區卷煙零售戶訂貨總量中所占的比重與同期相比出現明顯的增長或下降等。

（5）地理位置。主要是指卷煙零售戶是否處于流動人口密集、交通便利等地區，比如是否在餐飲娛樂場所、旅游市場、集貿市場、交通樞紐、物流貨運場站等敏感區域或周邊。

（6）時段因素。主要是指對零售戶檢查的時間是否處于元旦、春節、中秋等涉煙違法行為多發、頻發的時間。

3.2 風險因素的評價應用

風險因素確定以后，根據其重要程度的不同，對各個風險因素賦予不同的分值。例如，對于以上6項風險因素可以分別設定風險等級分，如守法經營25分，證件使用20分，規范自律20分，卷煙訂貨異常15分，地理因素和時段因素各10分;然后根據每項風險因素的不同特點，設計不同的評分標準。同時，可以將以上6項風險因素設定為一級風險因素，每一項一級風險因素再細分為若干二級風險因素，比如在守法經營這一風險因素中，可以再分為一次違法、二次違法、二次以上違法等情節，并賦予不同的分值和權重。在此基礎上，以各項風險因素及其分值、權重等要素為核心，構建起風險評估體系，并將其固化在信息系統內。最終，通過將涉及卷煙零售戶風險因素的基本信息維護到系統中，系統可以自動測算出每一零售戶的風險等級分。對于風險等級分高的卷煙零售戶，應當作為監管重點，提高監管頻次和力度，防患于未然。同時應當針對其風險等級分中不同風險因素占比情況，分析其風險來源，采取有針對性的措施進行監管，提升精準監管水平。

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