新常態(tài)下加強(qiáng)“三農(nóng)”資金管理的思考分析

宮玉榮

[摘 要]新形勢(shì)下，我國政府高度重視“三農(nóng)”問題，不斷加大了強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)政策的開展力度，同時(shí)也增加了對(duì)三農(nóng)資金的投入量，極大程度上促進(jìn)了我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。然而在三農(nóng)資金的投入、分配、使用及管理等方面，一些地區(qū)還存在著薄弱環(huán)節(jié)，對(duì)三農(nóng)資金的使用效益造成了不利影響。因此，在新常態(tài)下，我國應(yīng)將三農(nóng)政策落到實(shí)處，加強(qiáng)對(duì)三農(nóng)資金的管理，以積極促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]新常態(tài);“三農(nóng)”資金管理;農(nóng)村經(jīng)濟(jì)

[中圖分類號(hào)]F812.8

“三農(nóng)”指的是農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)，三農(nóng)資金則是指中央及地方政府部門安排用于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)及發(fā)展的專項(xiàng)資金，主要包括農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（如公路修建、農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)村飲水安全、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等）資金，涉農(nóng)補(bǔ)貼（如良種補(bǔ)貼、糧食直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼以及農(nóng)資綜合直補(bǔ)等）資金，以及養(yǎng)殖業(yè)與種植業(yè)等項(xiàng)目資金，農(nóng)村低保、救濟(jì)、扶貧、危房改造等資金，農(nóng)村衛(wèi)生、文化、教育發(fā)展等資金。在農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定及農(nóng)業(yè)發(fā)展方面，三農(nóng)資金可發(fā)揮出良好的促進(jìn)作用。在新常態(tài)下，地方各級(jí)部門應(yīng)積極學(xué)習(xí)并理解國家三農(nóng)政策，將三農(nóng)資金管理方面的問題有效解決，加大對(duì)三農(nóng)資金的監(jiān)管力度，全面實(shí)現(xiàn)三農(nóng)資金使用效益的提升。

1 三農(nóng)問題與三農(nóng)資金的投入及管理情況

1.1 三農(nóng)問題的提出與解決

“三農(nóng)”是我國在社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，出現(xiàn)的特有詞匯，而三農(nóng)問題則是指涉及農(nóng)民、農(nóng)村及農(nóng)業(yè)的相關(guān)問題。其中，三農(nóng)問題最早是由我國經(jīng)濟(jì)學(xué)博士溫鐵軍于1996年提出;到了2000年，民間三農(nóng)問題研究者李昌平向中央反映了當(dāng)?shù)孛媾R的三農(nóng)問題，引起了廣泛重視;直至2003年，我國政府在工作報(bào)告中正式引入了三農(nóng)問題，并將其解決對(duì)策作為全黨工作的重點(diǎn)，同時(shí)也進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)三農(nóng)問題的重視。我國屬于人口大國及農(nóng)業(yè)大國，占據(jù)最廣面積的便是農(nóng)村，農(nóng)業(yè)人口占據(jù)我國總?cè)丝诘?5%左右，農(nóng)業(yè)為我國第一支柱型產(chǎn)業(yè)，三農(nóng)問題更是關(guān)乎國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會(huì)穩(wěn)定[1]。由此可見，解決三農(nóng)問題，也就是從根本上解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民增收以及糧食等問題。在新常態(tài)下，為將我國當(dāng)前的三農(nóng)問題有效解決，一項(xiàng)有效途徑便是將三農(nóng)資金的投入、使用、管理及效益等問題有效解決。

1.2 三農(nóng)資金的投入情況

自21世紀(jì)以來，我國政府部門對(duì)三農(nóng)問題尤為重視，在三農(nóng)資金方面也加大了投入力度，特別是近幾年來，三農(nóng)資金已成為我國財(cái)政支出的重點(diǎn)。經(jīng)調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，在“十五”期間，中央財(cái)政關(guān)于三農(nóng)的投入資金達(dá)到了1.13萬億元;在“十一五”期間，三農(nóng)資金累計(jì)投入達(dá)到3萬億元左右，年均增長幅度達(dá)到23%以上;在“十二五”期間，三農(nóng)資金累計(jì)投入達(dá)到了6萬億元，比“十一五”期間翻了一番[2]。

1.3 三農(nóng)資金的管理

（1）三農(nóng)資金管理部門。由于三農(nóng)資金涉及的范圍非常廣，使用分散，資金量比較大，因而涉及了發(fā)改委、財(cái)政、民政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、交通、國土、教育、氣象以及扶貧等眾多主管部門。

（2）三農(nóng)資金管理方式。針對(duì)三農(nóng)資金，我國目前主要采取財(cái)政監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管、紀(jì)檢監(jiān)察以及審計(jì)監(jiān)督等管理方式，職責(zé)主要包括三農(nóng)資金的申報(bào)、審核、匯總、建設(shè)以及驗(yàn)收等一系列環(huán)節(jié)的監(jiān)管。此外，在三農(nóng)資金使用全程，還要求采取集中支付及轉(zhuǎn)賬核算的管理原則[3]。

（3）三農(nóng)資金管理辦法。國家財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)監(jiān)管辦法及規(guī)定的實(shí)施。審計(jì)部門需重點(diǎn)審計(jì)涉及面廣，規(guī)模大，能夠反映重點(diǎn)問題、體現(xiàn)民生政策，以及社會(huì)關(guān)注度高的三農(nóng)專項(xiàng)資金。對(duì)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，則需重點(diǎn)監(jiān)督并檢查有關(guān)三農(nóng)資金的公開、備案、涉農(nóng)采購項(xiàng)目事前及事后報(bào)告、涉農(nóng)項(xiàng)目管理廉政風(fēng)險(xiǎn)配套等制度。除此之外，行業(yè)部門還應(yīng)嚴(yán)格遵循國家制定的法律法規(guī)，嚴(yán)格監(jiān)督并管理三農(nóng)資金的籌集、支付以及項(xiàng)目的建設(shè)及管理等工作。

2 我國三農(nóng)資金管理當(dāng)前存在的問題

2.1 投入量不足，對(duì)三農(nóng)發(fā)展造成制約

首先，政府投入偏低。我國雖然是農(nóng)業(yè)大國，但農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施依舊非常薄弱。當(dāng)前，我國主要通過財(cái)政部門來完成三農(nóng)投入工作，再加上近年來財(cái)政的增長比例要低于支農(nóng)資金投入的增長比例，導(dǎo)致三農(nóng)投入占比偏低，資金投入總量不足。其次，地方配套嚴(yán)重不足。我國部分地方政府由于財(cái)政緊張，導(dǎo)致無法足額配套，僅靠國家投入的資金支持，無法獲得支農(nóng)專項(xiàng)資金預(yù)定的功效[4]。最后，缺乏社會(huì)參與積極性。為將三農(nóng)問題有效解決，除了政府支持外，還應(yīng)發(fā)揮出社會(huì)作用。當(dāng)前，還未真正形成社會(huì)支持三農(nóng)工作的良好氛圍，對(duì)三農(nóng)工作的開展產(chǎn)生了一定的制約。

2.2 投資的渠道比較分散，降低了使用效益

其一，投資的項(xiàng)目過多，未能突出重點(diǎn)。盡管近年來我國在支農(nóng)投入方面加大了力度，但依然存在零敲碎打，資金多頭下達(dá)等問題，對(duì)三農(nóng)資金效益的發(fā)揮造成了不利影響。其二，投資的渠道比較分散，無法形成合力，對(duì)資金的使用效益產(chǎn)生影響，同時(shí)也增加了資金的管理成本。其三，由于政出多門、職責(zé)不清以及重復(fù)建設(shè)等問題的存在，導(dǎo)致三農(nóng)資金的使用、項(xiàng)目安排等存在重復(fù)、交叉現(xiàn)象，引起投資浪費(fèi)[5]。

2.3 項(xiàng)目管理不到位，使用的建設(shè)程度較為混亂

我國三農(nóng)項(xiàng)目管理水平近年來雖然有所提升，但依舊存在管理不到位等問題。對(duì)于三農(nóng)資金的投入、成本及人員控制管理方面，尚未形成科學(xué)的運(yùn)行體制[6]。究其原因，主要是三農(nóng)政策的落實(shí)，資金申報(bào)、匯總、審核等前提工作的開展，項(xiàng)目的推進(jìn)，監(jiān)督管理工作，以及責(zé)任落實(shí)等一系列工作，未能做到位。

2.4 資金監(jiān)管難度比較大，存在嚴(yán)重的違規(guī)問題

由于三農(nóng)投入的面比較廣泛、分散，再加上戰(zhàn)線長，各級(jí)的監(jiān)管力量也有限，導(dǎo)致三農(nóng)資金的使用及管理存在較為嚴(yán)重的違規(guī)問題：其一，重大的工程項(xiàng)目沒有開展招標(biāo)投標(biāo)及預(yù)決算;其二，未能及時(shí)監(jiān)管項(xiàng)目的實(shí)施過程，使得部分項(xiàng)目實(shí)施不規(guī)范，無法滿足設(shè)計(jì)要求，降低了項(xiàng)目質(zhì)量;其三，專項(xiàng)資金的管理比較混亂，沒有實(shí)行專賬核算及管理，普遍存在資金挪用、擠占以及非法轉(zhuǎn)移等現(xiàn)象;其四，監(jiān)管難度大，部門之間缺乏有效的溝通及制約，難以實(shí)現(xiàn)全程、全方位監(jiān)管，導(dǎo)致不斷出現(xiàn)各種財(cái)經(jīng)違紀(jì)問題。

3 新常態(tài)下加強(qiáng)三農(nóng)資金管理的有效對(duì)策

3.1 加大對(duì)三農(nóng)資金的投入力度，為糧食安全提供保障

作為人口大國，我國一項(xiàng)基本國策便是確保糧食的安全。在新常態(tài)下，為將三農(nóng)問題有效解決，首要任務(wù)便是加大資金投入。其一，積極建立并完善各項(xiàng)財(cái)政法制，將中央及地方政府的財(cái)權(quán)及事權(quán)以法律的形式明確指出，做到有法可依。其二，在相關(guān)法律（包括《預(yù)算法》《農(nóng)業(yè)法》等）中，賦予財(cái)政支持三農(nóng)的法律地位，加大財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行力度，將三農(nóng)支出的增長及比重明確指出，以促進(jìn)三農(nóng)發(fā)展[7]。其三，將投資渠道拓寬，引導(dǎo)社會(huì)資金投入到三農(nóng)工作中來，并對(duì)多種金融工具進(jìn)行合理運(yùn)用，建立起“以信貸投入為重點(diǎn)，以財(cái)政投入為根本，以社會(huì)投入為輔”的多渠道投資體系。

3.2 促進(jìn)三農(nóng)投資結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，將投放重點(diǎn)突出

目前，我國三農(nóng)資金的使用效益不夠理想，一項(xiàng)重要原因便是投資渠道比較分散，未能突出投放重點(diǎn)。為解決這一問題，首先，加快三農(nóng)投資結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，將投放重點(diǎn)突出。我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)處于滯后狀態(tài)，對(duì)三農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了制約。因此，三農(nóng)資金的投入應(yīng)以基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，以及產(chǎn)糧大縣等地區(qū)為主。其次，加大對(duì)特色及優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)（如有機(jī)農(nóng)業(yè)、綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)等）的投入力度，并開展機(jī)械化、集體化及規(guī)模化的經(jīng)營模式，以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展。最后，將三農(nóng)資金的規(guī)劃、立項(xiàng)、分配及實(shí)施等階段進(jìn)行有機(jī)整合，以點(diǎn)帶面，將資金集中效應(yīng)發(fā)揮出來的基礎(chǔ)上，帶動(dòng)整個(gè)行業(yè)的發(fā)展。

3.3 優(yōu)化建設(shè)程序及行為，加強(qiáng)科學(xué)管理

經(jīng)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，三農(nóng)資金使用效率偏低的重要原因之一便是管理工作不到位。而為解決這一問題，就應(yīng)當(dāng)整章建制，優(yōu)化建設(shè)程序及行為，加強(qiáng)科學(xué)管理，將管理所占資源及管理成本盡可能減低。首先，將以往的觀念進(jìn)行轉(zhuǎn)變，嚴(yán)格堅(jiān)持認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度，將三農(nóng)資金的使用及管理工作做好，將責(zé)任全面落實(shí)。其次，將結(jié)果作為導(dǎo)向，狠抓過程，強(qiáng)力推動(dòng)目標(biāo)的執(zhí)行。再次，加強(qiáng)建設(shè)程序的優(yōu)化，以三農(nóng)項(xiàng)目的特點(diǎn)及其規(guī)模為依據(jù)，將流程再造落實(shí)，促進(jìn)建設(shè)程序的標(biāo)準(zhǔn)化及規(guī)范化，將業(yè)務(wù)流程有效縮短。最后，對(duì)各部門及崗位的權(quán)限及職責(zé)做出明確界定，積極探索新的工作模式，促進(jìn)協(xié)作能力的提升[8]。

3.4 加大對(duì)資金的監(jiān)督管理力度，有效遏制違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生

其一，建立起規(guī)范化的、完善的財(cái)務(wù)管理及自己使用管理體制。應(yīng)根據(jù)相關(guān)規(guī)定，全程加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)資金的管理。其二，將牽頭作用發(fā)揮出來，加強(qiáng)頭籌規(guī)劃。各部門應(yīng)展開聯(lián)合監(jiān)管，做好協(xié)作工作，對(duì)日常監(jiān)管工作體制的建立進(jìn)行統(tǒng)籌，建章立制，確保規(guī)范有序開展三農(nóng)資金的預(yù)算及監(jiān)管工作。其三，加大對(duì)財(cái)務(wù)管理的力度。各項(xiàng)目單位對(duì)三農(nóng)資金應(yīng)實(shí)施專人、專戶管理，對(duì)資金的申請(qǐng)、撥付及使用展開全程監(jiān)測(cè)與檢查，杜絕違反政府招投標(biāo)及采購規(guī)定、冒領(lǐng)農(nóng)民補(bǔ)貼資金等現(xiàn)象的發(fā)生，積極避免中間環(huán)節(jié)貪污等問題。其四，前移關(guān)口，積極做好審核工作。將三農(nóng)資金的審核流程進(jìn)行統(tǒng)一，通過制定科學(xué)的內(nèi)控體制，嚴(yán)格審核資金的申報(bào)，確保資金基礎(chǔ)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確。其五，嚴(yán)厲打擊基層違法及侵害群眾利益現(xiàn)象。地方政府部門應(yīng)加快對(duì)三農(nóng)資金管理工作的改革，全程監(jiān)督資金的使用，提高使用透明度，嚴(yán)厲審查基層紀(jì)律，積極減少腐敗現(xiàn)象，杜絕群眾身邊的腐敗及不正風(fēng)氣，確保惠農(nóng)政策發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

4 結(jié) 論

綜上所述，農(nóng)業(yè)是我國安定及發(fā)展的重要基礎(chǔ)與根本。在國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的形式下，政府部門應(yīng)積極找出三農(nóng)資金管理工作中存在的問題，通過加大對(duì)三農(nóng)資金的投入力度，優(yōu)化三農(nóng)投資結(jié)構(gòu)，將投放重點(diǎn)突出，優(yōu)化建設(shè)程序及行為，加強(qiáng)科學(xué)管理，以及加大對(duì)資金的監(jiān)督管理力度等措施，將資金的使用效益充分發(fā)揮出來，促進(jìn)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展。

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