中國區塊鏈政策環境回顧、分析與展望

劉宗媛

摘 要：區塊鏈技術的去中心化、防篡改等特點，使之成為當下經濟、信息全球化發展國家金融、安全空間的科技研究熱點，各國紛紛出臺相關政策，搶占區塊鏈技術發展制高點。文章回顧了近年來我國區塊鏈發展政策，主要集中于監管和扶持兩大方面。我國在區塊鏈政策方面，不僅國家熱切關注，而且各地方政府也高度重視，政策數量逐年遞增，政策覆蓋范圍、涉及行業全面。然而，目前我國區塊鏈的發展尚處于早期階段，未來國家將進一步完善區塊鏈在監管、創新以及標準制定等方面的政策。

關鍵詞：區塊鏈;政策環境;回顧;分析;展望

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1 引言

區塊鏈技術在近兩年來發展火熱，其本質上是一個去中心化的分布式賬本數據庫，本身是一串使用密碼學相關聯所產生的數據塊，每一個數據塊中包含了多次網絡交易有效確認的信息，以保證已有數據不可能被篡改，同時采用共識算法對新增的數據達成共識。通過利用區塊鏈技術不僅可以實現去中心化、降低中介成本、變革傳統金融模式，還可以進行數據追蹤、信息防偽、升級系統安全、規范市場秩序、重構商業組織形態等。

美國、日本和歐盟等紛紛將區塊鏈發展上升為重要發展戰略，大力推動區塊鏈技術的研發和應用推廣。IBM、微軟等IT巨頭紛紛布局，高盛、摩根大通等金融巨頭紛紛推出區塊鏈產品，并圍繞著區塊鏈在各領域的應用進行技術研發和投資并購。多方位全球化使我國的信息、經濟等市場與全球市場息息相關，世界各國區塊鏈形成的大環境成為我國區塊鏈政策出臺的背景。

2016年10月，國家工業和信息化部發布《中國區塊鏈技術和應用發展白皮書（2016）》，總結了國內外區塊鏈發展現狀和典型應用場景，介紹了國家區塊鏈技術發展路線圖以及未來區塊鏈技術標準化的方向和進程。2016年12月，區塊鏈首次作為戰略性前沿技術、顛覆性技術，被寫入國務院發布的《國務院關于印發“十三五”國家信息化規劃的通知》。隨之，各地政府紛紛出臺有關區塊鏈的政策指導意見及通知文件，積極響應國家號召，加速國家經濟發展。據統計，截止2018年12月底，國家層面發布的與區塊鏈相關的政策十余項。其中主要包含兩個方面：一方面國家積極推動國內區塊鏈的相關領域研究、標準化制定以及產業化發展;另一方面是中央對ICO項目的監管，拓展監管覆蓋渠道、加大監管力度。在各地方省市中，全國34個地方政府中包括北京、上海、廣東、江蘇、浙江等直轄市，3個國家自治區，22個副省級城市從發展規劃、基礎設施/組織機構、資金/人才等落地扶持政策三個方面進行政策研究，共計有160個相關政策出臺。

2? 國務院、各部委規劃區塊鏈發展，超前部署贏先機

2.1? 國務院高度重視區塊鏈發展

自2016年開始，區塊鏈技術的價值逐漸被關注與挖掘。表1為截止到2018年國務院、國務院辦公廳出臺的相關政策文件。綜合研究各份文件，國家出臺的相關政策從梳理區塊鏈在我國經濟和信息化發展中的總體思路出發，超前布局區塊鏈發展，積極推動區塊鏈在信息技術、新舊動能轉換、金融科技等方面的創新與應用。同時，大力促進區塊鏈技術與大數據、人工智能、云計算等信息化技術的融合，鼓勵區塊鏈技術在產業應用領域方面的推廣。

2.2 各部委積極響應頂層設計

近年來，國內金融企業、互聯網企業、IT企業和制造企業積極投入區塊鏈技術研發和應用推廣，發展勢頭迅猛。為積極引導中國區塊鏈技術和應用發展，各部委及地方政府積極開展對區塊鏈的研究和探討，響應國家規劃意見。如表2所示，發改委、工信部、教育部等陸續從軟件與信息、金融、教育等各個行業中提及發展區塊鏈，試圖以區塊鏈為抓手，探索國家現代化建設發展新思路。

同時，國家頂層設計仍需完善。頂層設計是行業發展的穩定劑和推進器，對于政策監管、標準制定等有重要影響，同時也為地方政府制定行業發展規劃做出引導，為地方區塊鏈行業發展提供指引和理論依據。一是將區塊鏈發展上升至國家戰略層面，做好區塊鏈發展的頂層設計和總體規劃，明確提出區塊鏈發展的總體方案、路線圖、時間表，將區塊鏈產業發展擺在社會經濟發展更加突出的位置，有助于牢牢把握新一輪全球去中心化技術革命、組織形態的重構和社會協作方式的變革帶來的社會經濟重大發展機遇，加快我國數字經濟建設。二是建議政府相關主管部門建立區塊鏈產業發展協調機制，形成合力，統籌規劃。結合我國區塊鏈技術和應用發展情況，及時出臺區塊鏈技術和產業發展扶持政策，重點支持關鍵技術攻關、重大示范工程、系統解決方案和公共服務平臺建設等。三是組織編制區塊鏈產業發展規劃和指導目錄，加強對各地發展區塊鏈產業的引導，優化資源配置，避免盲目發展。

3? 國家監管持續跟進

3.1 國家從多角度嚴控ICO

ICO是區塊鏈項目募集資金的一種方式，以網絡虛擬貨幣（比特幣、以太坊等主流虛擬貨幣），而非法定貨幣作為公開募集對象，又以發行新的虛擬貨幣/代幣作為回報，并且規避了IPO的嚴格監管。因此，對于ICO的監管勢在必行。2017年8月30日，中國互聯網金融協會發布《關于防范各類以ICO名義吸收投資相關風險的提示》。此后，相關監管政策陸續出臺，如表3所示。國家從對ICO融資項目、境外ICO機構、ICO項目推介渠道、以“區塊鏈”為噱頭的詐騙項目等角度進行監管，并明確表示國家在區塊鏈技術方面的監管會一直持續跟進，為區塊鏈的發展保駕護航。

3.2 國家大力度封停違規平臺

國家從組織屏蔽“出海”虛擬貨幣交易平臺及支付結算終端、持續加強清理整頓、果斷打擊ICO及各類變種形態、積極進行風險提示與輿論引導四個方面采取了一系列措施，防范化解可能形成的金融風險與道德風險，依法打擊各種違法犯罪行為和活動。

經過兩年的累積，在國家的持續監管下，截止2018年底，百余個交易平臺網站被屏蔽，幾十家區塊鏈自媒體賬號被封停，如表4所示。

到目前為止，國家區塊鏈技術與產業發展尚處于早期階段，隨著政策、技術的發展，區塊鏈的各個方面也可能會有各種各樣的演變。國家對區塊鏈的發展還應繼續進行嚴格監控，及時監督管理，在已有的政策基礎上，完善監管之路，重視和加強區塊鏈問題的預研，同時要避免監管過度，為區塊鏈發展提供良好的環境。

4? 地方政策緊跟步伐，綜合實力不斷提高

4.1 政策覆蓋面積全面

我國各省、直轄市、自治區地方政府從基礎設施建設、產業扶持、技術研發創新以及產業應用落地等角度，積極出臺配套政策支持區塊鏈產業發展。自2016年開始，北京、上海、深圳、廣州等大城市紛紛出臺區塊鏈相關政策，鼓勵和支持區塊鏈產業發展，推動區塊鏈應用落地。賽迪（青島）區塊鏈研究院整理出全國29個已經出臺區塊鏈相關政策的省級行政區，共160余個區塊鏈相關政策規劃，各地發布相關區塊鏈政策數量占比如圖1所示。

4.2 政策發布數量逐年遞增

2015年及2016年前期，各地方政府未出臺區塊鏈的相關政策。至2016年，工業和信息化部發布《中國區塊鏈技術和應用發展白皮書（2016）》，全國各地響應國家號召，紛紛出臺有關區塊鏈政策。自2016年開始，各地方政府對區塊鏈的政策緊隨國家腳步，呈現逐步增加、逐年遞增的上升態勢，地方政府政策年份數量占比如圖2所示。

4.3 政策涉及行業趨于全面

截至目前，各地區發布的政策已涉及金融、服務、供應鏈、互聯網、食品醫療、物流、教育、旅游等多個行業。各地區區塊鏈相關政策中提及行業次數如圖3所示，其中以金融行業涉及居多，占統計行業的44%，其次為服務行業和互聯網行業，分別占統計行業的24%和14%。

縱觀各地發布有關區塊鏈政策數量分布情況，全國各地對于區塊鏈的政策主要集中于華北（北京、河北、天津），華東（江蘇、上海、浙江、山東、福建、江西），華南（廣東、廣西）以及西南（四川、重慶、貴州）等地。同時，從政策數量分布圖上還可以看出，各地區塊鏈政策發布較多的位于沿海省市以及國家中心城市，我國邊境地區省市以及西部二線省市出臺的區塊鏈政策較少，這體現出沿海及一線中心城市對于新興科技的引入和探索較為超前。部分地區政府對區塊鏈的認知仍存在偏見，對區塊鏈技術的安全問題、監管問題、合規問題仍沒有清楚的認識，部門經濟較發達地區對區塊鏈發展仍處于觀望態度，相關扶持政策和發展力度較為保守。

5? 各地區因地制宜，搶占區塊鏈制高點

截止目前，北京、上海、廣東、山東、貴州等34個省市或地區發布了區塊鏈政策及指導意見，多個省份將區塊鏈列入本省“十三五”戰略發展規劃，開展對區塊鏈產業鏈布局。隨著區塊鏈技術在應用層面的不斷拓展，各地紛紛推出區塊鏈鼓勵政策，越來越多的區塊鏈技術企業選擇到落戶政策優惠地區發展。

同時，各地對區塊鏈政策的側重點因地制宜，搶占區塊鏈制高點，各地區有著各自獨特的魅力。

（1）北京：傾身打造金融產業。截止2018年底，北京共出臺9項區塊鏈相關政策，其中7項政策均與金融產業相關。

（2）上海：多方位發展區塊鏈。截止2018年底，上海共出臺10項區塊鏈相關政策，政策涉及金融、教育、能源、信息化等領域。

（3）廣東：財政資金大力扶持區塊鏈發展。截止2018年底，廣東省出臺區塊鏈相關政策15項，大力出資推進區塊鏈發展，主要以廣州和深圳為主要載體。

（4）江浙：集中發展產業園區。截止2018年底，浙江省和江蘇省分別出臺與區塊鏈相關的政策13項和8項，江浙地區主要以南京和杭州為聚集區，專項發展區塊鏈產業園區。2017年12月，江蘇高鐵新城向社會開放首批15個區塊鏈應用場景，并發布8條扶持政策，吸引區塊鏈企業和人才落戶，設立總規模10億元的專項引導基金，聯合同濟大學打造產業聚集的高地“鏈谷”。

（5）貴州：大力發展數字經濟與大數據領域。截止2018年底，貴州省共出臺14項區塊鏈相關政策，與大數據結合，大力發展區塊鏈數字經濟模式，同時重點發展醫療領域。

隨著區塊鏈技術體系不斷完善，國內資本對區塊鏈行業投融資力度逐步加大，經過2016年和2017年區塊鏈概念普及、技術逐步完善和場景探索，2018年進入區塊鏈應用相對快速落地的階段，包括金融、供應鏈、文化娛樂、社會公益等多個應用場景的區塊鏈技術應用，都將逐步走進人們生產生活。但是，產業規模側重點過于傾斜，金融業增長迅速，而其他方面提及較少，如營商環境、服務平臺等。

6? 2019年區塊鏈政策發展展望

區塊鏈已從一個概念炒作進入到落地實踐階段。從中央到地方，政府扶持力度逐年逐步加大，政策利好，無疑是區塊鏈成為實惠便民工具的首要保障。因此，2019年區塊鏈在國內的戰略發展地位不會改變，預計2019年區塊鏈將迎來發展新機遇。

（1）對ICO、STO等非法集資行為的監管不會放松。我國對加密貨幣一直持有謹慎的態度，為維護金融安全和民眾投資，先后關閉國內、海外百余家網站，嚴厲打擊ICO、STO等非法集資行為。未來，國家將會秉持信念，對于數字經濟的監管會持續跟進，防止一切危害國家利益的違法犯罪活動發生。

（2）政策制定考慮兼顧監管與創新。對于快速發展的區塊鏈技術，國家監管措施需不斷完善和跟進。同時，在進一步推動區塊鏈的發展方面，需要國家在已有的監管手段、管理方式上進行創新，形成以區塊鏈技術本身對行業進行監管的新方式，更易于監管的接入，化解區塊鏈與監管的沖突。

（3）未來政策重點是推動標準研制、應用落地、公共服務平臺的建設。一是區塊鏈技術在飛發展的同時，也出現了一系列風險事件，因此研制區塊鏈國家標準對于區塊鏈技術的發展至關重要。同時，國家區塊鏈標準的制定將會指引行業的發展。二是區塊鏈在存證、溯源、供應鏈金融等方面已經有了小范圍的應用，且效果明顯。未來，在頂層設計的推動下，區塊鏈的發展將會逐漸走入正軌，區塊鏈技術落地的趨勢愈發明顯。三是在推動區塊鏈產業發展、區塊鏈應用場景方面，搭建區塊鏈公共服務平臺將會更有利于解決基層公共難題。

7? 結束語

區塊鏈政策的陸續出臺，推動區塊鏈技術在金融、醫療、工業、溯源存證、慈善等方面發展。目前，國家對于區塊鏈的發展已經從探索期進入初期發展階段。未來，如何吸引優質區塊鏈項目落地、如何真正實現區塊鏈賦能實體經濟是區塊鏈發展的重點和難點。

參考文獻

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