關于完善促進行業自律政策措施 提升水上交通安全基礎保障能力的思考

李國強

摘 要：本文根據近年水上交通安全生產狀況及事故統計，分析了交通運輸企業、從業者、參與者、行業管理與服務機構在行業自律方面存在的突出問題，依據交通運輸安全發展及水上交通安全生產與行業自律的形勢任務，從加強行業自治自律和全社會共治的角度，圍繞鞏固依法治理基礎，強化行業治理規范，提高水上交通安全自律能力，提升安全基礎保障水平，提出了政策性措施及建議。

關鍵詞：水上交通;安全生產;行業自律;政策措施

中圖分類號：U6-9? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號：1006—7973（2019）09-0039-03

黨的十八大以來，習近平總書記對于安全生產作出了一系列重要論述，推進安全生產領域改革發展。黨的十九大提出，打造共建共治共享的社會治理格局，實施交通強國戰略。

進入新時代，我國經濟從高速發展轉向高質量發展，對安全生產領域改革發展提出了新的要求。完善交通運輸安全生產治理體系，提升水上交通安全生產治理能力和水平，是交通運輸高質量發展和交通強國的重要任務。

1水上交通安全現狀及行業自律突出問題

2017年，我國發生中國籍運輸船舶一般等級以上水上交通事故196件、死亡失蹤190人、沉船80艘、直接經濟損失2.8億元，未發生死亡失蹤10人以上的重特大水上交通事故。自2012年以來，全國水上交通事故四項指標大幅下降，水上交通安全總體形勢呈現向好趨穩的態勢。

分析近年水上交通安全事故數據，事故主要發生在水上交通繁忙密集的“六區一線”（ 長江口、珠江口、舟山群島、臺灣海峽、渤海灣、瓊州海峽及長江一線）水域;事故種類以碰撞、觸礁、自沉事故為主;事故致因以人為因素為主，主要是疏于瞭望溝通、會讓不協調、判斷處置不當、非安全航速、船舶操藝不佳等問題;事故船舶多為3000總噸以下的船舶，砂石運輸船、干散貨船占比大，自沉事故多為砂石運輸船超載運輸或冒險航行。歸納起來，主要是企業和船舶安全責任不落實，管理不到位，隱患治理不徹底，投入不足，存在違法違章行為、船員職業能力不強等問題。從行業自治自律角度分析，水上交通運輸企業、從業者、參與者及安全監管機構、中介組織等在安全生產方面存在如下突出問題。

1.1企業安全保障機制不完善，基礎保障水平不高

企業進入水上交通運輸市場渠道較多，準入標準不一，準入條件較寬松，市場競爭較為激烈，效益水平總體不高，支撐企業安全發展的經濟基礎較為薄弱。

水上交通企業屬于低端傳統產業，運行管理方式傳統，安全生產基礎標準不健全，基礎性、要素性保障底限不明確，生產性、安全性投入界限不清晰，安全投入總體不高。安全生產基礎保障能力總體不強。

水上交通企業大多規模不大，生產方式傳統，技術較落后，資產壽命周期較短，企業發展定位較低，短視思想較濃，短期行為較多。安全生產內生動力不強，持續性不足。

水上交通企業違法成本相對較低，法律制約懲戒力不強，信用價值的社會影響力不大，誠信激勵約束作用幾乎沒有，安全生產自律自治外促動力不強。

表現為重效益、輕安全，重眼前、輕長遠，重應付監管、輕自律自治。總體來看，企業機制不完善，保障水平不高，自治能力不強，自律水平不高，安全生產保障基礎不穩固。

1.2從業者安全生產能力不強，安全生產水平不高

水上交通從業門檻較低，職業資格能力要求不高，收入水平偏低，人員流動性較大，且從業隊伍總量不足，年齡結構老化，技術水平退化。

從業者守法遵章意識不強，自我保護、規范作業、抵制違章的基礎能力水平不高，處患防險、處突應變、處險救援等綜合能力不強。

船舶、碼頭等基層生產團隊安全生產能力總體不強，特別是中小型船舶、個體營運船舶、常規碼頭等安全生產能力嚴重不足。

總體來看，安全生產執行基礎不穩固。

1.3交通參與者安全意識不強，安全防護能力不足

社會公眾參與水上交通自由度高，對于水上交通安全常識不熟悉，對于水上交通安全避險應急知識不了解，自我防護和守法遵規意識不強，自我保護和應急處變能力總體較低。

全社會普遍對個人違法以教育為主，違法成本極低，公眾誠信意識存在扭曲和畸變現象。

總體來看，安全生產公眾參與基礎不堅實。

1.4國民安全教育不足，行業自律體系建設滯后

國民普法教育、安全教育虛化弱化。安全法規宣傳、安全知識宣講、應急技能宣教普遍不足，中小學不開設游泳課、法律課，青少年不掌握交通安全、防災避險等常識。水上交通作為小眾行業，安全教育更加不足，甚至乘坐客輪、渡船沒有安全應急講解或強制性告知。

行業協會基本沒有發揮引導和規范行業自律的作用，行業標準和企業標準建設滯后，重要作業開工條件、基礎性規程不健全，從業資格重證書、輕能力，缺少公眾交通行為規范，誠信評價流于形式。

中介服務行業標準不健全，存在公正服務和誠信經營不規范問題。

安全監管存在職責交叉、監管不力等問題，監管執法較多受到政府干預及世俗人情、市場潛規則等影響。

全社會普遍存在安全生產過度依賴政府監管和監管機構監管的現象。

司法追究和管理問責導向不佳。事故查處過多追究監管人員和涉事單位中低級別人員，企業存在以行政追責代替法律追究、以罰抵罪、棄卒保帥等現象。

總體來看，安全生產社會監督基礎不堅實。

2水上交通安全發展的形勢與任務

改革開放以來，我國安全生產領域改革發展取得了巨大成就，安全生產法律法規、監管機制、治理體系基本建立，安全生產治理能力顯著提升，安全生產水平明顯好轉，從經濟快速發展初期階段事故高發多發、重特大事故較多，逐步進入事故主要指標維持在中低水平、重特大事故大幅減少的穩定發展階段。主要問題是我國交通運輸安全生產水平與發達國家相比還存在一定差距，交通安全生產死亡率依然較高，安全生產狀況還不穩定。同時，安全生產治理體系來源于計劃經濟管理機制的改版完善，存在與市場經濟機制不協調、不匹配的問題。

《中共中央、國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》要求，“著力強化企業安全生產主體責任，著力堵塞監督管理漏洞，著力解決不遵守法律法規的問題，依靠嚴密的責任體系、嚴格的法治措施、有效的體制機制、有力的基礎保障和完善的系統治理，切實增強安全防范治理能力，大力提升我國安全生產整體水平”，明確了健全法律法規體系、完善標準體系、嚴格安全準入制度、強化企業預防措施、完善安全投入長效機制、建立安全科技支撐體系、健全安全宣傳教育體系等重點改革發展任務。

黨的十九大提出，打造共建共治共享的社會治理格局，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，樹立安全發展理念，弘揚生命至上、安全第一的思想，健全公共安全體系，完善安全生產責任制，提升防災減災救災能力，堅決打好防范化解重大風險攻堅戰。

加強水上交通安全生產治理能力建設，是交通運輸行業安全發展的重要任務，必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，按照交通強國戰略部署和高質量發展要求，從法律法規體系、技術標準體系、政策引導體系、行業監管體系、企業自律體系、社會協同體系、法治保障體系、信用約束體系等多個角度，研究對策，制定措施，政府、企業、從業者、社會公眾、中介組織、監管機關、執法部門等各個環節落實責任，協同推進。

加強水上交通行業自律能力建設，政府要加強法規標準建設，完善體制機制，實施政策引領，強化行政監督。企業和從業者要強化主體責任，健全企業標準，落實自治自律，接受社會監督。公民及交通參與者要自覺學法守法，增強安全意識，提高安全技能，維護安全秩序。交通安全監管機構要規范監管行為，強化監管效能，嚴格監督管理，加強指導服務。司法機關要嚴格司法監督，加強法律制裁，強化司法懲戒，維護公平正義。行業協會及中介組織要健全行業標準，引導行業自律，加強行業分析，強化行業懲戒。

根據水上交通安全生產行業自律突出問題，企業安全生產主體責任不落實是當前水上交通安全的突出矛盾，法規協調性、基礎標準建設、信用體系建設和執法司法客觀性等也是重要矛盾，這是加強水上交通安全自律的重點方向。

3強化水上交通安全行業自律的政策措施建議

3.1加強法規建設，提高違法成本，強化司法追究，彰顯法律強大威懾力

我國改革開放已經40年，積累了市場經濟運行管理經驗，也達到了一定的發展基礎，而現有法律體系基本沿襲自計劃經濟，有必要按照市場經濟的運行管理規律，對法律法規的體系架構進行系統清理和重新構建，建設適應新時代改革要求和高質量發展需求的法律法規體系，強化法律法規建設的系統化、規范化。

要加快法律法規廢止、修訂和建立工作，增強法律建設、更新的及時性，增強操作性。加強法治層級的統籌謀劃，提高企業及其關鍵控制人員的違法成本，增強對違法行為的法律懲戒力度。解決安全生產入刑量刑困難的問題，增強違法必究的操作性，并通過嚴格執法、規范司法和法治普惠，強化法律威懾力。

水上交通法規大多基于傳統的運行管理和監督管理方式，原則性的條款規定較多，量化的、操作性強的條款規定相對較少，應系統清理完善，增強規定的操作性。隨著交通運輸現代化建設步伐加快，應加強科技手段在企業運行動態、行業信息采集、監管執法、司法取證等環節的運用，并在法規體系內充分體現。細化水上交通安全入刑量刑標準，增強操作性。司法懲戒力度應與經營收益和社會損失相關聯。司法懲戒力度、行政處罰力度等應形成合理的梯度。

3.2完善信用體系，提高信用價值，強化信用懲戒，拓展誠信綜合影響力

信用體系是社會治理體系的重要組成，應基于憲法確立的國家體制、法治原則、行政準則、社會機制和廣泛認同的文化淵源、價值觀念、傳統習俗、道德標準，以社會道德、文化價值為核心，對組織和個人的價值取向、行為方式、操守形象、價值影響等予以衡量。

信用體系確立法治范疇外的社會行為準則和價值規范，實施法治范圍外的污點懲戒和佳績褒獎，并為法治量刑提供參考，為社會管理提供支撐。應加強與社會治理各項體系特別是法治體系、公共福利體系的協調。

信用體系依據上述原則建立組織和個人的信用信息，并采取定性定量相結合的方法，量化信用等級，為司法認定、金融服務、福利獲取、就業創業、組織發展等多方提供參考引用的意見建議。

建設這樣的社會信用體系，實用價值較高，持續應用能力較強。但體系建設運行存在“四難”：一是體系關聯范圍廣，與相關體系銜接的要求高，體系整體架構設計構建難;二是體系涉及的評估因素多，評估指標參數較復雜，評估標準體系謀劃構建難;三是體系運行需要的信息面廣，采集分析工作量大，評估環節較多，體系運行管理難;四是體系應用范圍廣，需要人力、技術和資金支撐，涉及中央、地方、行業多方協調配合，建立和推廣的阻力會比較大，體系應用執行難。建議由全國人大、全國政協牽頭，統籌謀劃全國社會信用體系架構，統籌協調與法律、行政、社會體系的銜接對接，中央和地方政府、行業管理部門參與，行業管理部門配合做好本行業信用信息指標體系構建，行業協會及中介組織分類承擔研究構建、運行管理等技術工作，交通運輸行業相關機構承擔細化水上交通相關指標體系等工作。

3.3健全標準規范，提高準入門檻，強化底線紅線，增強監督管理操作性

加強國家標準建設，系統梳理并完善水上交通相關國家強制標準。加強行業標準建設，分類梳理并健全水上交通行業強制標準。分類制定公眾交通行為規范。強化行業推薦標準建設，細化梳理并分類構建水上交通行業典型推薦性標準。引導企業標準建設，全面梳理并分類構建水上交通企業自律標準。加快標準更新速度，重點加快企業標準、行業推薦標準等適用顯效的低級別標準升檔提級的速度。廣泛開展企業操作規程建設，為安全生產提供更具操作性的技術支撐，強化企業安全生產自治自律能力。總結近年來水上交通現代化發展成果和安全生產治理經驗，細化水上交通主要生產類型的安全生產底線紅線，提高市場準入門檻和安全生產準入條件，細化實化各主要類型生產（作業）的開工安全條件。加大對標準規范建設的資金投入，建立專項資金，解決國家標準、行業標準編制經費，加大對協會、中介組織、企業開展標準建設的補貼補助力度。健全優化標準規范編制工作的競爭機制和績效評價機制，打破“紅頂”中介、行業協會在標準規范建設市場的壟斷地位，拓寬各類中介組織參與標準規范建設的渠道，強化績效考核和獎勵。

3.4加大基礎投入，加快科技進步，強化主體問責，促進監管監督現代化

高質量發展和交通強國建設需要高品質的基礎設施、行業裝備、從業隊伍和監管手段。加大水上交通建設投入，加快水上交通基礎設施的建設和提檔升級。鼓勵和引導水上交通企業加大生產投入和裝備投入，加快交通運輸企業裝備水平和服務能力提檔升級。

積極引導行業科技進步，加大科研和成果轉化投入，加快水上交通行業信息系統建設和行業監管手段現代化建設，強化全行業內企業生產動態信息、物流信息、行業監管信息及分析預警信息的互聯互通，提升電子化、實時化水平。

調整安全生產刑事追責和行政問責導向，強化首位追究安全生產主體責任的導向，對于企業及其關鍵人員的責任追究，應以刑事追責為主，弱化對安全生產行政管理和監督管理的問責追責，對于安全生產行政管理和監管執法的責任追究，宜以行政、紀律問責追責為主。

加強水上交通從業人員隊伍、監管人員隊伍建設，提升水上交通從業者安全生產能力和自治自律水平，提升水上交通監管隊伍嚴格執法能力和規范管理水平。鼓勵交通從業者、參與者和公眾參與水上交通安全生產監督，引導并規范自媒體等形式的監督行為，促進社會協同監管的常態化和規范化。

參考文獻：

[1]交通運輸部海事局安全處.2017年我國水上交通安全形勢分析[J].中國海事，2018年.

[2]交通運輸部海事局楊善利.提升水上交通安全治理能力助推交通強國建設[J].中國海事，2018年.