可持續(xù)脫貧視角下農(nóng)村低保退出機制的探討

□ 高圓圓 李雨秋

伴隨我國脫貧攻堅戰(zhàn)略實施的不斷深入，低保制度作為“五個一批”中兜底保障的措施之一已經(jīng)逐漸顯示出其重要性。而低保戶應(yīng)退不退的問題會成為合理有效配置扶貧資源的一大障礙。如何建設(shè)一個能夠促使低保戶及時退出并形成穩(wěn)定脫貧狀態(tài)的低保退出機制值得探討和研究。

消除應(yīng)退不退有利于合理配置扶貧資源

農(nóng)村低保退出機制主要是指通過引導(dǎo)低保人員自立自給，通過掌握低保家庭經(jīng)濟收入狀況實現(xiàn)超出低保標(biāo)準(zhǔn)的低保人員和“非常進入”者及時退出。其目的是保證農(nóng)村低保受助者在達到低保退出標(biāo)準(zhǔn)時退出，從而使低保資金用于目標(biāo)人群。調(diào)查表明，影響低保戶應(yīng)退不退的影響因素與其致貧的長期性和復(fù)雜性有關(guān)。被保障農(nóng)戶的致貧因素通常是無工作、重病、殘障以及文化水平低，其中身心存在殘障的占到半數(shù)以上，其次是患有嚴(yán)重疾病的農(nóng)戶，受教育程度偏低、因失業(yè)致貧也占到一定的比例。隨著脫貧攻堅工作積極推進，致貧因素不斷被消除，殘障人士的勞動能力逐步提高，更多的就業(yè)機會擺在農(nóng)戶面前，使得一部分低保戶正在退出低保，但是依然有一部分低保戶不能積極參與脫貧，也就未能及時退出低保。長此以往，不僅會影響低保救助資金支出的公平與效率，還會影響到扶貧資源的有效配置。伴隨著階段性貧困人口的貧困現(xiàn)狀的改善，低保退出不及時所產(chǎn)生的后遺癥將更加突出。因此，農(nóng)村低保退出機制的優(yōu)化迫在眉睫。

低保退出機制建設(shè)存在的主要問題

低保戶收入核定困難依然存在。對已評定的低保戶家庭收入核定難，會降低扶貧資源投擲準(zhǔn)確性。核定難主要是核定手段單一與低保戶多渠道收入之間的矛盾，以及部分低保戶故意隱瞞隱性收入。農(nóng)村家庭收入分為農(nóng)村家庭經(jīng)營收入、家庭外出務(wù)工收入、財產(chǎn)性和轉(zhuǎn)移性收入以及其他隱形收入。農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的收入易受物價、氣候等外界因素影響，對于家庭成員外出務(wù)工的收入，由于難以知曉在外務(wù)工時長、人數(shù)、務(wù)工工資額度，也增加了核算難度。許多務(wù)工農(nóng)民未簽訂勞動合同，收入由老板現(xiàn)金支付，無賬戶、不繳納社會保險，導(dǎo)致務(wù)工收入信息碎片化。對于這些隱形收入，相關(guān)部門無法判定是否瞞報漏報。

低保戶脫貧狀況的動態(tài)管理不足，必然導(dǎo)致在核查過程中人力物力的浪費，也導(dǎo)致無法及時準(zhǔn)確掌握貧困人員信息。鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)雖然設(shè)有工作人員對低保戶進行動態(tài)監(jiān)管，一般來說，一個管理區(qū)域至少不低于兩名。但實地走訪發(fā)現(xiàn)，他們也并非專門負(fù)責(zé)核實工作，多是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門抽調(diào)的臨時人員，而且核查時間間隔比較久，在實際工作中多數(shù)是一年一次。這無疑阻礙了及時了解掌握低保戶收入的動態(tài)變化狀況，更無法了解已退出的低保戶是否再次返貧。

低保退出機制中的激勵不足，導(dǎo)致主動退保較少。因低保身份而產(chǎn)生的附帶福利遠(yuǎn)比低保金更多，可能引發(fā)農(nóng)戶福利依賴思想。例如，家中有處于教育階段子女的低保家庭，低保身份是獲取教育救助金等先決條件，再如殘障農(nóng)戶的低保身份與其領(lǐng)取生活困難補貼有連帶關(guān)系等。調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，低保戶存在“機會主義”的心理傾向，“只要沒有人告發(fā)我，即使已經(jīng)脫離最低生活保障線的標(biāo)準(zhǔn)，還是可以繼續(xù)吃低保”。在未被他人發(fā)現(xiàn)的情況下，無人會主動放棄低保收入。

低保戶退保后，再次返貧的現(xiàn)象屢見不鮮。農(nóng)村低保家庭的經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，暫時性出現(xiàn)經(jīng)濟困難的低保家庭被清退后，難以確保不再陷入經(jīng)濟困境。受外界因素和人為因素的影響，農(nóng)村低保戶在退出低保后，收入水平可能再次降到低保線以下。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有些農(nóng)戶面臨脫保后再次返貧問題，常常在“重新向政府申請低保”還是陷入持續(xù)貧困境地中而不知所措。

優(yōu)化農(nóng)村低保退出機制的對策建議

積極拓寬核查渠道和建立獎懲機制。民政部門需加強與金融機構(gòu)的合作，利用大數(shù)據(jù)信息共享功能，準(zhǔn)確核定低保戶的隱性開支和隱性收入。各銀行準(zhǔn)確排查低保戶銀行存款金額和大額支出。各彩票、證券機構(gòu)徹底排查低保戶購買股票、彩票等行為，準(zhǔn)確核定其購買頻率和規(guī)模。之后由金融機構(gòu)將排查信息反饋給低保監(jiān)管部門。如果發(fā)現(xiàn)違規(guī)領(lǐng)取低保救助資金或不符合收入條件，應(yīng)堅決勸其退出低保，并視情況加以懲罰。對主動退保的家庭應(yīng)予以增加延退期、發(fā)放一次性退保補貼、就業(yè)創(chuàng)業(yè)補貼、附帶福利保留和后續(xù)優(yōu)先入保等激勵措施。

建立就業(yè)資源與低保退出機制有效鏈接。根據(jù)Chris Hamnett（2013）、Jonathan Morell、Moses N Kiggundu（2010）指出限制福利開支、增加就業(yè)及產(chǎn)業(yè)扶持的拉力，給予就業(yè)促進扶持，以解決農(nóng)戶生計困難等研究成果，我國相關(guān)政府部門可提供具有吸引力就業(yè)崗位，建立暢通產(chǎn)業(yè)信息渠道（喬世東，2009），輔之就業(yè)技能培訓(xùn)等渠道優(yōu)化低保退出機制。在就業(yè)部門與民政部門之間建立就業(yè)鏈接渠道，比如建立扶貧就業(yè)信息網(wǎng)并開發(fā)配套App，讓低保戶多渠道錄入就業(yè)信息，利用大數(shù)據(jù)快速巨量信息處理技術(shù)第一時間獲取匹配信息。還可幫助低保對象調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展多種經(jīng)營，引導(dǎo)其科技致富。在保障手段上，應(yīng)該將低保的實物保障、就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)、創(chuàng)業(yè)扶助等方式結(jié)合起來。對于因勞動能力不足、就業(yè)不充分引起的低收入人群，將產(chǎn)業(yè)扶貧項目、殘疾人創(chuàng)業(yè)項目和再就業(yè)援助項目相結(jié)合，及時解決再就業(yè)和創(chuàng)業(yè)中的難題，形成退保家庭的就業(yè)保護網(wǎng)。

建立有效的低保退出監(jiān)督機制。長期以來，低保的監(jiān)督工作尚處于模糊環(huán)節(jié)，行政分工欠明確，給“人情保”留下空間。此外，低保退出運行缺乏村內(nèi)監(jiān)督也比較普遍。普通的低保受眾與政府之間存在委托—代理關(guān)系，代理人利益與委托人的利益未必一致，就會產(chǎn)生逆向選擇和道德風(fēng)險等問題，并造成監(jiān)督漏洞。根據(jù)公共管理理論，為保證政府人員及組織能夠按照低保戶意愿行事，必須建立政府官員責(zé)任與激勵機制，加強對政府機構(gòu)的監(jiān)督機制。通過網(wǎng)絡(luò)對各界提供開放的平臺，對低保監(jiān)察人員瀆職、濫用職權(quán)等問題進行監(jiān)督，徹底杜絕“人情保”“關(guān)系保”。發(fā)揮各種社會組織在低保退出懲戒制度、低保退出舉報制度中的作用。要利用社會力量對退保后的人群進行救助，幫助退保人群生活逐步實現(xiàn)穩(wěn)定，最終達到持續(xù)脫貧。

依托文化扶貧機制，增強脫貧內(nèi)生動力。政府應(yīng)當(dāng)利用優(yōu)秀資源信息，對低保對象進行積極脫貧意識的滲透教育。向潛在退出的低保戶傳輸“四新”文化資源，包括新知識、新技能、新文化和新價值觀。從根本上提高貧困群體的奮斗意識、脫貧創(chuàng)業(yè)能力、積極素質(zhì)，達到文化扶貧的目的。民政部門要把轉(zhuǎn)變低保對象的價值觀念作為優(yōu)化低保退出的重要路徑。駐村干部要樹立“以人為本”的工作作風(fēng)，本著“扶貧先扶人，扶貧再扶志”的理念，培育低保對象文化自覺的意識，徹底轉(zhuǎn)變低保人員的思想觀念（谷彥芳，2012）。將“被動共享”經(jīng)濟社會文化的成果，轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺e極分享”經(jīng)濟社會進步的果實。樹立起從內(nèi)心渴望步入新的就業(yè)平臺和渠道的觀念。切實把文化扶貧作為一種農(nóng)村精神文明建設(shè)工程的突破口，推進鄉(xiāng)風(fēng)文明和社會主義核心價值觀的快速發(fā)展。