正視婚姻登記瑕疵提升婚姻登記機關公信力

□ 龔彥菲

婚姻登記制度是我國一項重要法律制度。一直以來，婚姻登記機關在實施婚姻登記行政確認過程中，由于受各種因素的影響，或多或少出現(xiàn)了登記瑕疵，給婚姻登記當事人及婚姻登記機關造成了一定的影響，也沖擊著行政機關的公信力。本文試圖通過婚姻登記瑕疵剖析、原因分析、制度構(gòu)建等務實方法，以期達到減少瑕疵、及時糾錯、提升婚姻登記機關行政確認公信力之目的。

一、婚姻登記瑕疵的主要表現(xiàn)

婚姻登記瑕疵是影響登記機關公信力的主要源頭。因此，厘清婚姻登記瑕疵的主要表現(xiàn)形式很有必要。

1、提供虛假證明材料。當事人隱瞞身份真相，在結(jié)婚或離婚登記實質(zhì)要件上造假，如偽造身份證件和戶口簿，或在簽字聲明書、離婚登記詢問筆錄上故意隱瞞真實信息，或盜用他人身份信息等行為，直接造成了婚姻登記瑕疵。

2、非當事人親自登記。一是他人代理。婚姻登記一方或雙方當事人因某種原因不能親自到登記機關，而委托親戚或朋友代替辦理結(jié)婚登記。這類情況雖然少見，但也偶爾發(fā)生。二是利用熟人關系辦理登記。婚姻登記當事人由于缺乏登記形式要件，或不方便出面或故意不出面等情形，直接或間接托關系，找熟人辦理婚姻登記。三是當事人民事行為能力受限。如一方患有間歇性精神病故意隱瞞病情，在未發(fā)病狀態(tài)時，前往登記機關辦理離婚登記。

3、當事人非正當目的申請離婚。主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是買房之需。一方當事人為了爭取較大比例按揭款，往往將現(xiàn)有的房子通過離婚協(xié)議，轉(zhuǎn)移到另一方當事人名下，造成無房狀態(tài)；二是套取征拆款。由于征拆是按戶、按面積、按市場評估價格等因素對拆遷戶進行貨幣補償，婚姻當事人故意協(xié)議離婚分戶。三是規(guī)避債務清償。當事人一方或雙方為規(guī)避債務清償，故意協(xié)議離婚，把夫妻關系存續(xù)期間的共同債務轉(zhuǎn)至其中一方。

4、登記機關程序違法。一是登記機關工作人員審查不嚴。婚姻登記當事人利用兄弟、姐妹相似或相似度極高（如雙胞胎）的特點，導致登記機關工作人員無法識別。二是登記機關工作人員記載錯誤。由于登記機關工作人員工作失誤，造成證件打印或書寫錯誤。三是非婚姻登記員登記。《婚姻登記條例》第3條規(guī)定，婚姻登記機關的婚姻登記員應當接受婚姻登記業(yè)務培訓，經(jīng)考核合格，方可從事婚姻登記工作。現(xiàn)實工作中，因行政機關在人員管理上有輪崗要求，沒有經(jīng)過業(yè)務培訓及考試考核合格，而暫時從事婚姻登記工作在所難免。另外，登記機關管轄不當、指紋規(guī)避、虛假聲明等現(xiàn)象也偶爾發(fā)生。

二、婚姻登記瑕疵影響登記機關公信力原因分析

婚姻登記瑕疵影響登記機關公信力主要原因，表現(xiàn)在以下三個方面。

1、制度設計滯后。一是可用法條受限。現(xiàn)行《婚姻法》第十一條規(guī)定：“因脅迫結(jié)婚的，受脅迫的一方可以向婚姻登記機關或人民法院請求撤銷該婚姻。”由此可見，婚姻登記機關不能主動糾錯，撤銷受脅迫婚姻登記不只有民政部門的婚姻登記機關，多數(shù)情況下，當事人更多地選擇申請人民法院判決解決，這對民政部門行使公權(quán)造成被動或有不作為之嫌。二是部門銜接受限。目前，婚姻登記機關在甄別婚姻登記當事人的戶口信息、身份信息等必要材料時，大多數(shù)還是運用“人眼識別”傳統(tǒng)方法，登記機關與法院、復議機關、公安部門沒有“互聯(lián)互通”，造成登記機關工作被動。三是沒有自由裁量權(quán)。如登記機關針對形式要件瑕疵時，無權(quán)主動收回原登記證件，實施重新辦理婚姻證件的救濟行為。

2、違規(guī)成本太小。《婚姻登記條例》第十八條，對婚姻登記員因違規(guī)辦理婚姻登記明確了三類罰則，而對婚姻登記當事人，無論是善意的，還是惡意的行為都沒有設定處理、處罰條款，沒有任何違規(guī)成本，這顯然對行政機關行使職權(quán)不利。司法實踐中，往往一出現(xiàn)婚姻登記行政訴訟，登記機關在絕大多數(shù)情況下一定成為敗訴方，支付全部訴訟費，一切后果由行政機關“買單”。這種行為與后果不利于行政機關的管理，有悖于依法治國、依法行政初衷。

3、糾錯條件不夠。一是登記機關管理地位弱勢。由于婚姻登記機關與婚姻登記當事人之間沒有管理與被管理關系，造成婚姻登記特別是離婚登記當事人對登記機關工作人員不坦誠、不配合、不尊重，甚至帶著情緒指責、謾罵、擾亂登記秩序的行為常有發(fā)生。二是登記機關技術(shù)保障不夠。主要體現(xiàn)在信息渠道不暢通，沒有建立與法院、復議機關、公安機關等相關部門在戶籍、身份、審理結(jié)果等方面的信息數(shù)據(jù)共享，造成婚姻登記機關行政效率不高。三是登記機關執(zhí)政環(huán)境欠缺。婚姻登記行政確認行為相較行政機關行政許可、行政處罰之行政執(zhí)法行為差距較大，因而，婚姻登記機關在出現(xiàn)登記瑕疵時無能為力。另外，登記機關工作人員現(xiàn)有培訓、現(xiàn)有資質(zhì)不能全面滿足登記機關過程管理需求。

三、有效提升登記機關公信力路徑探析

公信力不只是體現(xiàn)在公益組織、社會組織經(jīng)營管理中，而行政機關強化公信力，用公權(quán)服務于廣大群眾尤為重要。

1、完善制度項層設計。一是建立結(jié)婚登記公告制度。現(xiàn)行的《婚姻法》和《婚姻登記條例》都沒有明確婚姻登記公告條款。在現(xiàn)實工作中，婚姻登記機關有倡導現(xiàn)場頒證，也有結(jié)婚當事人領證后擇日舉辦婚禮，有“宣告”結(jié)婚成家之意，但這都不是法律意義上的公告。通過法定程序與法定形式，建立婚姻登記公告制度，有利于體現(xiàn)法律法規(guī)的完整性，有利于體現(xiàn)對第三人的善意保障效力。二是建立婚姻登記部門銜接制度。建立民政、公安、法院及政府法制部門網(wǎng)絡對接、資源共享、信息互補機制很有必要，應該用法律法規(guī)明確規(guī)定。三是建立離婚登記調(diào)解制度。據(jù)了解，全國大部分省市登記離婚（協(xié)議離婚）率已高達30%以上，少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的大中城市離婚率更高，這對社會和諧穩(wěn)定將產(chǎn)生不利的影響。《婚姻法》第三十二條第二款規(guī)定：“人民法院審理離婚案件，應當進行調(diào)解，如感情確已破裂，調(diào)解無效，應準予離婚。”而沒有設置婚姻登記機關在辦理協(xié)議離婚登記時進行調(diào)解的前置程序，這不僅容易產(chǎn)生離婚登記程序瑕疵，而且對穩(wěn)定公民婚姻家庭關系也會造成不利因素。

2、增強職業(yè)操守能力。行政機關職業(yè)操守一般可理解為道德操守、行為操守、責任操守等。一要強化婚姻登記機關履職能力。這涉及到登記機關工作人員政治覺悟、專業(yè)知識及從業(yè)資質(zhì)等綜合要素問題，登記機關要通過不同形式定期開展法律法規(guī)、職業(yè)道德及專業(yè)業(yè)務培訓，特別是新入職的工作人員更應該強化學習和培訓，以適應登記機關專業(yè)化要求與依法行政大勢。二要強化婚姻登記機關行為能力。婚姻登記工作人員要把握好依法行政的定位，堅持按法定程序操作，堅決做到不錯位、不越位、不出位。三要強化婚姻登記機關履責能力。婚姻登記工作人員要實事求是、敢于擔當，不推諉、不轉(zhuǎn)移、不回避矛盾和問題。

3、提升為民服務實效。一要強化宣傳，提升公眾知曉度。婚姻法律法規(guī)涉及政治、經(jīng)濟、文化及社會建設的方方面面，涉及到廣大群眾的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)。按照“誰執(zhí)法、誰普法”要求，婚姻登記機關要通過各類媒體、各種形式、送法下鄉(xiāng)，做到家喻戶曉、童叟皆知。二要強化便民，提升公眾滿意度。目前，婚姻登記部門大都設在縣級民政部門，而少數(shù)縣轄區(qū)寬、跨度遠、人居稀散，這給少數(shù)群眾辦證帶來了不便。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，個別縣在離縣城較遠的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立了婚姻登記便民服務點，這種便民做法應該提倡。三要強化創(chuàng)新，提升登記機關公信力。一方面，按照“放、管、服”要求，將登記服務下沉，讓群眾少跑路；另一方面，創(chuàng)新建立婚姻登記數(shù)據(jù)庫，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”強大功能，進行網(wǎng)上辦理、異地辦理婚姻登記。這不僅方便了辦事群眾，而且對提升行政機關辦事效率、增強公信力將會事半功倍。