網絡市場政府監管方式的檢視與革新

馬麗

[摘 要]傳統政府管制手段與網絡市場的特性相捍格，政府對新經濟管制失效越發凸顯。根據新經濟模式特點及時對監管模式和規則設定進行調整、更新，必須在網絡市場內進行監管方式的革新，降低監管工具的干預主義色彩，改變審批管理的慣性思維，并引入其他替代性的監管措施，采取更加靈活、軟化、商談性質的規制工具，促進新經濟繁榮的同時消化新的社會風險。

[關鍵詞]監管;審批;信息;信用;約談

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.27.010

網絡市場與線下市場迥然不同。傳統監管方式與傳統經濟模式相適應，將適用于線下市場靜態化的傳統監管措施套用到網絡市場中，會產生操作性差、執行阻力大，招致某種程度上的失靈。傳統監管模式已經不能適應新經濟點對點交易活動遍地開花的現實，現將存在的問題檢視分析如下。

1 網絡市場政府命令控制型規制方式的檢視

1.1 過度依賴事前審批

在我國網絡交易監管實踐中，政府對新興平臺經濟持懷疑保守態度，在很多領域設定了大量的事前監管措施，尤以許可性監管為甚。新經濟視域過度依賴行政許可并非行之有效的監管措施，其在法律層面并非具備優先權的監管措施《行政許可法》第13條列舉了能通過其他方式規范而可以不予設置許可的情況，含市場競爭機制、行業自律機制以及其他替代性的政府規制工具。，在事實層面又非有效解決市場問題的萬全之策。嚴苛的市場準入不僅造成巨大的監管成本，而且抑制了技術創新，不適應平臺經濟的發展，出現決策者意想不到的負面效果，網絡交易市場中一些行政許可設置產生明顯的進入壁壘或其他反競爭效果。如新聞出版總署創設線上出版物批發許可，其中注冊資金、營業面積的限定條件將一些中小型網絡書店逐出市場，整個行業的集中度因此有所提升，不利于市場的良性競爭。

1.2 標準控制與行政處罰的適用問題

標準控制手段也面臨困境，首先制定標準本身面臨技術難題，而制定出的整齊劃一的標準也難以適應不同類型、不同發展階段的平臺。在機構模式下，所制定的標準體系將更適合于大的平臺企業（及其用戶）。無論是正面還是負面清單形式的技術標準，都只是一種消極服從的行為規范，一旦達到法律規定的這些最低要求，便失去進一步技術創新的動力，最終扼殺市場主體超越法定標準尋求最有效應對方式的動力。而對于行政處罰手段，設置不合理的同時也易引發對抗。政府立法針對網絡交易的處罰種類和額度都不足以產生必要的威懾。在多種行政處罰種類中，罰款使用的頻率最高。但因行政罰款的數額較低，背離了過罰相當原則，因此網絡經營者違法行為依然猖獗。

1.3 其他命令——控制型手段的固有缺陷

根據系統論的觀點，平臺作為一個自組織系統，其有著獨特的運作邏輯，再加上其商業模式的創新速度遠超政府預期，監管部門還未有時間理解和消化新的商業模式發展的本質與特點，對類似新產業的包容度不足。一旦涉及網絡交易監管問題，政府往往傾向于采取保守策略，沿用傳統監管模式，甚至以簡單粗暴的禁令，遏制和禁錮新經濟模式的發展。 此外，針對傳統經濟活動的主要監管手段如數量控制、價格管制等，在新經濟面前都很難實施。

2 網絡市場政府規制方式革新的方向

2.1 傳統命令——控制型工具的優化與完善

雖然傳統命令——控制型監管模式在實踐中遭遇嚴峻挑戰，但并不能說明這些方式本身毫無效用。網絡市場中的負面問題復雜多樣，平臺企業社會責任淡漠的情況下，傳統命令——控制型方式在遏制平臺經營者故意違法方面還是具有不可取代的作用，因此在實踐中需要不斷完善優化傳統命令——控制型規制模式，對其進行變革與重構。

（1）設置以用戶安全保障為底線的差異準入政策。傳統市場交易活動對交易主體、場所、資本要求條件齊備，才能開展經營活動，目的就是為了防止經營行為可能產生的社會風險。但平臺經濟新的交易模式的發展，其接入的不僅有大型經營者，更多的是海量分散的個體，分享經濟模式跨域甚廣，經營者與消費者、所有人與使用人的界限模糊，若一律比照傳統適應大型經營者與專業職業者的行業許可準入的方式加以規制，可能影響市場的多元化與競爭效果。因此，政府應根據新經濟模式特點及時對許可設定進行調整，為新經濟量身定做新的許可規制條件。

具體而言，一種方案為取消準入。如能達到一定安全性且影響范圍不大的話，所提供的商品與服務又不需要執業必要資質，如共享家政等，不必須要求執業資質，通過平臺評價機制用市場方式將其淘汰。另一種方案是根據交易主體的活躍程度適用量體裁衣式的準入條件，要求供給方應具有提供資源與從事該項服務時為保證安全所必要的資格，如美國芝加哥市政府針對網約車制定條例，按照營業時間將網約車獲得營業執照分為A、B兩種，并區分不同的監管力度。

（2）完善標準規制工具。其一，在采用標準控制規制工具時，結合反身法的理念，政府的角色應定位于設定企業達到的公益目標，而不宜直接規定平臺必須遵循的流程與操作方法，因此建議更多采用績效標準、目標標準規制，至于平臺企業采用何種手法完成則在所不問，給平臺施加目標壓力的同時也賦予其高度靈活性，為企業提供更多的激勵去創新、發現更具成本效益的解決方法，形成創新友好型規制模式。其二，區分安全標準與技術標準管理。關涉國家安全、消費者生命財產安全的事項采用強制性安全標準，以防范網絡交易風險。考慮到平臺的技術能力發展日新月異，且不同平臺技術路線多元，對于技術類標準不建議采取強制性設置，而以指導建議為主，有利于技術創新與進步。

（3）完善行政處罰措施。一是行政處罰的適用須過罰相當。行政處罰不僅要保障有效執行，而且要實現有限行政資源的最佳利用。行政處罰中的制裁措施從低到高適用時應采取金字塔式的執行路徑，即如果大部分情況下執行機構能夠通過教育、建議和警告的方式令相對人服從，慎用高層級的制裁措施，將之視為一種威懾機制，從而將更多的執法資源安排到其他事涉安全的高風險領域，應對最具持續性和嚴重性的違法行為。深圳交通管理部門對外賣騎手交通違法實施三級處罰機制，設置這種分級處罰措施就對應了上述執行金字塔路徑，也更具有回應性。二是在攸關公共安全的情形下，增強我國網絡交易中重大違法違規行為的處罰力度。長期以來，網絡市場環境的隱蔽性，加上檢查頻次有限，網絡交易違法行為難于被發現，即便被發現，輕微的處罰力度在網絡交易所帶來的利益面前也如九牛一毛。因此，增強我國網絡交易中重大違規行為的處罰力度，將有助于遏制網絡交易違法行為，對違規經營者產生實質震懾。新《電子商務法》的出臺提高了對電商平臺經營者的罰款限額。此外，僅靠經濟處罰效果不佳，必須與其他行為處罰相結合運用，有效起到綜合處罰震懾違法效用。

2.2 規制工具箱的豐富與創新

命令控制型規制工具存在諸多缺陷，被認為是既耗費成本又具備市場干預性，雖不能完全摒棄命令——控制型規制工具，必須考慮其他能夠達成相同制度目標的替代性工具，以補充命令——控制型規制，加強事中事后監管。政府需要創新事中事后監管方式，豐富規制工具箱。除了采用許可、標準、處罰等命令控制型監管，還應采取如信息規制、信用規制、行政約談等柔性、間接規制方式，應對新的商業模式可能產生的風險，實現治理目標與任務。

（1）信息規制。網絡交易規制應優先考慮信息工具等新型規制工具的采用。與禁止、審批等規制工具相比，信息工具是相對較佳的規制方式。相對于支配基本行為的標準或直接對某行為的禁止而言，信息規制提供了一個帶來更少限制的實現規制目標的進路。信息披露成本更低且干預強度更小，除了要求提供一定的信息之外，并未對活動構成更多的限制，且對政府而言實施成本也較低。

信息監管的干預色彩較淡，基于此，這一形式更適合在網絡市場中重點適用，特別是網絡交易市場中，監管者與平臺企業之間、平臺企業與其用戶之間存在顯著的信息不對稱。政府立法通過為平臺以及用戶設定一定的信息披露義務，可以提高網絡消費者的鑒別能力，減少電子商務市場失靈的發生，并保障消費者知情選擇權。《電子商務法》和《網絡交易管理辦法》均要求網絡交易經營者有公示營業執照義務等相關信息。

（2）信用規制。信用是市場經濟運行的重要基礎，而由于信息網絡的虛擬性，更加凸顯了信用在網絡交易市場中的重要性。在政府簡政放權的背景下，放寬網絡交易的市場準入，意味著對信用規制的要求更高，借助于信用工具填補政府退出之后的監管空白，維護交易安全。因此，信用監管應當成為事中事后監管的核心和基礎，也是解決網絡交易市場與傳統市場監管方式不適應，商事制度改革后所面臨的問題的良策。

網絡交易領域信用監管頂層設計已逐步開展，為健全電子商務領域的誠信體系建設，《電子商務法》《網絡安全法》《反不正當競爭法》《廣告法》均要求相關網絡交易違法行為記入信用檔案并公示。參見《電子商務法》第86條、《網絡安全法》第71條、《反不正當競爭法》第26條、《廣告法》第17條規定，均規定違法行為計入信用檔案，并予以公示。國務院各部門也非常重視信用監管作用，多部委多次聯合發文加強信用監管。

（3）行政約談。作為一種規制工具，行政約談更具有柔性色彩，擺脫法律“條件模式”的約束而更具靈活性，與形式化行政行為相較，其以任務與問題為取向，具有高度的問題敏感性，能以軟法的方式促進規制遵從，日漸為政府監管部門所青睞，在網絡平臺經濟等方興未艾的新規制領域，約談方式也逐漸成為網絡交易領域的主要規制工具。

由于網絡市場作為一種創新的商業模式，其運行時間雖然相對較短，但在發展速度和復雜程度上遠超政府預期，監管部門還未有時間理解和消化新的商業模式發展的本質與特點，立法也通常滯后于網絡市場的發展，在放管糾結的政策探索期，政府選擇借助約談方式實現規制目標。

3 結 論

綜上所述，因傳統政府管制手段與平臺經濟的特性相捍格，政府對網絡市場新商業模式的管制失效越發凸顯。鑒于此，必須在網絡市場內進行監管方式的革新，降低監管工具的干預主義色彩，改變審批管理的慣性思維，采取更加靈活、軟化、商談性質的規制工具，根據新經濟模式特點及時對監管模式和規則設定進行調整、更新，促進新經濟繁榮的同時消化新的社會風險。

參考文獻：

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