特朗普的“國家緊急狀態(tài)”意圖何在

王聯(lián)合

【摘要】美國總統(tǒng)特朗普以南部邊境存在安全和人道主義危機(jī)為由，宣布美國進(jìn)入國家緊急狀態(tài)，進(jìn)而使用危機(jī)處置權(quán)重新規(guī)劃聯(lián)邦資金的用途。特朗普此舉有著意味深長的政治考慮，因而在美國政壇激起了連鎖反應(yīng)。特朗普宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)，激化了美國的政治矛盾，開創(chuàng)了危險的先例，涉嫌挑戰(zhàn)憲法權(quán)威。

【關(guān)鍵詞】國家緊急狀態(tài) 美國 政治博弈

【中圖分類號】D73/77 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

2019年2月15日，美國總統(tǒng)特朗普以“南部邊界目前的局勢造成邊境安全和人道主義危機(jī)，威脅到核心國家安全利益”為由，宣布美國進(jìn)入“國家緊急狀態(tài)”。總統(tǒng)動用緊急狀態(tài)權(quán)力是美國政治中的一種常規(guī)運(yùn)作。根據(jù)美國《全國緊急狀態(tài)法》，總統(tǒng)有權(quán)宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)。不過，歷史上美國總統(tǒng)宣布進(jìn)入國家緊急狀態(tài)大多是為了應(yīng)對國際危機(jī)，而特朗普在任期內(nèi)第一次動用國家緊急狀態(tài)權(quán)卻是為了應(yīng)對國內(nèi)事務(wù)。是故，特朗普此舉立即在美國政壇激起了巨大的波瀾，并引發(fā)了新一輪的政治博弈。

美國政治語境下的國家緊急狀態(tài)常常是政治博弈

國家緊急狀態(tài)是指國家出現(xiàn)危機(jī)或者安全受到威脅時立刻作出反應(yīng)的狀況。緊急情況至少包括以下四種：其一，是突發(fā)的，無法預(yù)見的，持續(xù)時間是未知的；其二，是危險的，對生命和福祉構(gòu)成威脅的；其三，對政府權(quán)威而言是感知的問題，即憲法對此并不總是具有指導(dǎo)作用的；其四，需要立即采取事先未預(yù)料到的行動的。

然而，實際構(gòu)成緊急狀態(tài)的因素常常是政治博弈，涉及總統(tǒng)權(quán)力的法律規(guī)范和實際運(yùn)作。自20世紀(jì)30年代起，歷屆美國總統(tǒng)都有權(quán)宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)，且不同時限制的緊急狀態(tài)的范圍或持續(xù)時間不接受國會監(jiān)督。總統(tǒng)對緊急狀態(tài)權(quán)力的排他性使用招致了政治反沖。聯(lián)邦最高法院雖然對總統(tǒng)在緊急狀態(tài)下應(yīng)該做什么加以限制，但卻對總統(tǒng)宣布緊急狀態(tài)聲明的權(quán)力予以放行。為了規(guī)范總統(tǒng)宣布緊急狀態(tài)的程序和權(quán)力，1976年美國國會通過《全國緊急狀態(tài)法》，對總統(tǒng)宣布緊急狀態(tài)的權(quán)力進(jìn)行有效管理，同時通過國會為這種權(quán)力建立制衡機(jī)制。

《全國緊急狀態(tài)法》由五節(jié)組成。第一節(jié)是關(guān)于緊急狀態(tài)權(quán)力的回溯，它終止了行政當(dāng)局因該法生效而擁有的大多數(shù)緊急狀態(tài)權(quán)力和權(quán)威。第二節(jié)規(guī)定了宣布和終止國家緊急狀態(tài)的規(guī)則，確立了宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)的專有手段。第三節(jié)要求總統(tǒng)必須表明在緊急狀態(tài)下正在行使的權(quán)力。第四節(jié)規(guī)定了總統(tǒng)對國家緊急狀態(tài)聲明的問責(zé)制和報告要求。第五節(jié)規(guī)定了廢除和繼續(xù)緊急權(quán)力授權(quán)的各項法律法規(guī)。由此可見，根據(jù)《全國緊急狀態(tài)法》，宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)將暫時賦予總統(tǒng)處置危機(jī)的特殊權(quán)力。但是，總統(tǒng)只能行使國會授予的權(quán)力。

特朗普宣布國家緊急狀態(tài)是為了籌得更多的建墻資金，兌現(xiàn)競選承諾，穩(wěn)固基本盤

除了制止邊境上的人道主義危機(jī)，遏制非法移民、犯罪分子入侵以及毒品交易等表面上的原因，特朗普宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)宣示還隱藏著更意味深長的政治考慮。

第一，籌得更多的修建邊境墻資金。在宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)后，特朗普可以繞開國會，籌集更多的資金，從而為修建邊境墻提供預(yù)算。根據(jù)美國國會通過的政府撥款法案，特朗普只獲批了13.75億美元用于邊境墻的修建，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其希望的目標(biāo)值。而在特朗普宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)后，將有約81億美元的資金可用于修建邊境墻。

第二，兌現(xiàn)競選承諾。早在競選之初，特朗普就多次強(qiáng)調(diào)要在美墨之間建造邊境墻，以遏制毒品交易和非法移民。他一直將邊境安全視為最需要向選民兌現(xiàn)的優(yōu)先議題，認(rèn)為只有建墻才能保衛(wèi)美國的邊境安全，確保美國經(jīng)濟(jì)的繁榮和穩(wěn)定。在宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)的演講中，特朗普稱這是他的競選承諾。顯而易見，緊急狀態(tài)聲明不是情況緊急而是權(quán)宜之計，可以幫助特朗普以國會不允許的速度修建邊境墻。

第三，穩(wěn)固基本盤，為2020年大選連任鋪路。邊境墻的修建事關(guān)重大的移民議題，而在該議題上的強(qiáng)硬主張正是特朗普贏得2016年大選的原因之一，得到重大政治回報的特朗普希望再次借助修建邊境墻謀求連任的機(jī)會。此舉雖然輿論洶洶，但卻有利于特朗普獲得民眾的穩(wěn)定支持。

特朗普宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)激化了美國的政治矛盾，開創(chuàng)了危險的先例，并涉嫌挑戰(zhàn)憲法權(quán)威

首先，激化了美國的政治矛盾。特朗普宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)后，立即遭到民主黨的強(qiáng)烈批評，而多數(shù)共和黨人卻支持這一行為，這無疑激化了兩黨的政治斗爭。比如，美國眾議院民主黨領(lǐng)袖佩洛西與美國參議院民主黨領(lǐng)袖舒默表示，宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)是對總統(tǒng)權(quán)力的濫用，是目無法紀(jì)的行為。而參議院共和黨領(lǐng)袖麥康奈爾則表示，總統(tǒng)正在利用其合法的權(quán)力，來應(yīng)對美國南部邊境存在的安全和人道主義危機(jī)。可見，兩黨在這個議題上已經(jīng)形成了尖銳的對立。為了反制特朗普的緊急狀態(tài)，民主黨人不但通過立法手段予以否決，還尋求就特朗普涉嫌侵犯憲法權(quán)力提起訴訟。白宮與國會，或者說民主黨與共和黨兩黨之間的針鋒相對已然背離了政治妥協(xié)的要義，進(jìn)一步加劇了美國的政治極化和社會分裂。

其次，開創(chuàng)了危險的先例。特朗普繞過國會使用行政權(quán)力宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)的做法，無異于向國會宣戰(zhàn)，威脅到了三權(quán)分立的穩(wěn)定性。自《全國緊急狀態(tài)法》通過以來，總統(tǒng)利用緊急狀態(tài)權(quán)實施經(jīng)濟(jì)制裁或限制與外國的貿(mào)易，針對的多是外部危機(jī)。而當(dāng)下特朗普的聲明完全不同于以前，針對的是內(nèi)部事務(wù)。顯然，特朗普運(yùn)用行政權(quán)力宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)，挑戰(zhàn)了國會享有的制定預(yù)算和撥款的權(quán)力。此舉將在美國政治中開啟一個不良的先例。未來的總統(tǒng)很可能運(yùn)用行政權(quán)建構(gòu)有關(guān)國家緊急狀態(tài)的更寬泛的范疇，并隨意利用這個范疇繞開國會行事，從而使權(quán)力的天平朝總統(tǒng)一方傾斜。

最后，涉嫌挑戰(zhàn)憲法權(quán)威。特朗普的緊急狀態(tài)聲明在美國社會激起了巨大爭議。美國著名憲法學(xué)者布魯斯·阿克曼指出，特朗普的行為是非法的，這是在強(qiáng)迫武裝部隊在遵從他的命令和犯下聯(lián)邦罪行之間作出選擇。憲法規(guī)定，眾議院擁有決定美國納稅人資金分配方式的權(quán)力。而特朗普決定從聯(lián)邦經(jīng)費(fèi)中調(diào)配資金用于建墻，顯然對眾議院的憲法權(quán)力構(gòu)成了挑戰(zhàn)。基于“分權(quán)制衡”的立國原則，美國國會代表的立法權(quán)對總統(tǒng)代表的行政權(quán)施加制約的重要途徑之一就是審批政府預(yù)算。特朗普一意孤行，憑借宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)以繞過國會支配預(yù)算，已經(jīng)引起了人們對憲法危機(jī)的擔(dān)憂。

無論特朗普最終能否順利獲得建墻資金，宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)都為其未來的政治生涯做好了精心的鋪墊

目前，特朗普宣布的國家緊急狀態(tài)已被國會否決，在聯(lián)邦法院也遭到有力的反對。對于總統(tǒng)國家緊急狀態(tài)聲明遭遇的立法和司法反制，特朗普作出兩手回應(yīng)。一方面，對國會的反彈，特朗普迅速動用否決權(quán)否決了國會的反對決議，實現(xiàn)了對國家緊急狀態(tài)聲明的“否定之否定”。另一方面，特朗普政府援引兩項法律做后盾。一是法律允許陸軍部長在緊急狀態(tài)下暫停陸軍土木工程項目，轉(zhuǎn)而使用軍事資源幫助建設(shè)“對國防至關(guān)重要的民防項目”。二是法律允許國防部長在緊急情況下實施軍事建設(shè)項目，使用國會為軍事建設(shè)目的撥出的尚未指定具體用途的資金。

事實上，無論特朗普最終能否順利獲得建墻資金，宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)這一行為至少讓他的基本盤選民看到了其言出必行的政治風(fēng)格和兌現(xiàn)競選承諾的決心，為其未來的政治生涯做好了精心的鋪墊。同時，繞開國會，運(yùn)用總統(tǒng)緊急狀態(tài)權(quán)為美墨邊境墻籌集資金的做法，削弱了國會的地位。總統(tǒng)行政權(quán)是否因此有擴(kuò)大的趨勢，以至在分權(quán)制衡的權(quán)力格局中取得穩(wěn)固的優(yōu)勢，值得進(jìn)一步關(guān)注和研判。

（作者為上海外國語大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

①《美國會參議院通過決議叫停“國家緊急狀態(tài)” 特朗普表示將否決該決議》，新華網(wǎng)，2019年3月15日。