重塑村規(guī)民約之于鄉(xiāng)村法治建設(shè)的作用

趙凌

【摘要】充分挖掘村規(guī)民約的獨(dú)特價值、實(shí)現(xiàn)村規(guī)民約與國家制定法的融合互動，是推進(jìn)我國鄉(xiāng)村法治建設(shè)的重要舉措。為此，可考慮從以下幾方面著手：確保村規(guī)民約的內(nèi)容符合國家制定法的規(guī)定；發(fā)揮村規(guī)民約在司法審判中的價值衡量功能；鼓勵鄉(xiāng)民積極維權(quán)，培育鄉(xiāng)民法治信仰；推動村規(guī)民約本質(zhì)特征的回歸。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村法治建設(shè) 村規(guī)民約 融合互動 【中圖分類號】DF127 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

在我國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的發(fā)展歷史中，村規(guī)民約有著悠久且深厚的社會基礎(chǔ)，并始終作為除國家正式法律之外維護(hù)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會秩序、化解鄉(xiāng)民各類矛盾糾紛的重要準(zhǔn)則。當(dāng)前，在城市化浪潮的沖擊下，我國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會早已發(fā)生重大改變——村規(guī)民約賴以生存的熟人社會結(jié)構(gòu)逐步瓦解，廣大鄉(xiāng)民對村規(guī)民約價值的高度認(rèn)同正逐步下降。于此背景下，如何重塑村規(guī)民約之于鄉(xiāng)村法治建設(shè)的重要作用成為重要時代命題。

村規(guī)民約成為我國現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理及鄉(xiāng)村社會秩序維護(hù)的重要手段

村規(guī)民約指廣泛存在于我國鄉(xiāng)村的、鄉(xiāng)民在長期生產(chǎn)生活實(shí)踐中形成的，以權(quán)利義務(wù)為主要內(nèi)容，以規(guī)范鄉(xiāng)民行為方式、調(diào)整鄉(xiāng)村各類糾紛及穩(wěn)定鄉(xiāng)村社會秩序?yàn)橹饕δ艿木哂屑s束力的行為規(guī)范。我國傳統(tǒng)村規(guī)民約淳樸而厚重，具有濃郁的民間色彩與深厚的歷史積淀。清末民國以后，隨著革命浪潮對我國鄉(xiāng)土社會與封建禮法的席卷震蕩，傳統(tǒng)村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理及德行教化的平穩(wěn)運(yùn)行遭遇前所未有的沖擊和撼動。直至新中國成立初期，緣于國家政權(quán)對基層社會的不斷滲透，特別是人民公社運(yùn)動的開展及政社合一體制的施行，鄉(xiāng)村自治與村規(guī)民約生存發(fā)展空間仍受抑制。

改革開放以后，隨著人民公社的解體及黨中央對農(nóng)村基層自治的提倡與重視，傳統(tǒng)村規(guī)民約才得以重新發(fā)展并獲得現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會語境下的新名稱——村規(guī)民約。1982年我國在新頒布實(shí)施的《中華人民共和國憲法》中正式規(guī)定，農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的村民委員會是基層群眾性自治組織。1987年我國在新制定通過的《村民委員會組織法（試行）》中首次以法律形式對村規(guī)民約作出明確規(guī)定，要求村規(guī)民約由村民會議討論制定并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案；由村委會監(jiān)督執(zhí)行，并不得與憲法及法律法規(guī)相抵觸。

近年來，特別是黨的十八大以來，在黨中央推進(jìn)的多層次、多領(lǐng)域國家治理體系及治理能力現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)的引領(lǐng)下，全國各地掀起推動制定村規(guī)民約的工作熱潮，村規(guī)民約成為我國現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理及鄉(xiāng)村社會秩序維護(hù)的重要手段。2014年黨的十八屆四中全會及2015年、2016年中央1號文件均強(qiáng)調(diào)，應(yīng)發(fā)揮村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的積極作用。2018年中組部、民政部等7部門聯(lián)合出臺《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），要求“到2020年全國所有村、社區(qū)普遍制定或修訂形成務(wù)實(shí)管用的村規(guī)民約、居民公約”。

推進(jìn)村規(guī)民約與國家制定法融合互動的兩項(xiàng)工作

更好地推進(jìn)村規(guī)民約與國家制定法的融合互動，確保村規(guī)民約內(nèi)容符合國家制定法規(guī)定是首要前提。近年來，全國各地積極推行村規(guī)民約并取得了積極成效。同時，也不乏存在村規(guī)民約內(nèi)容違憲違法并侵犯村民合法權(quán)益的現(xiàn)象。例如：在村民梁某某訴甘肅省慶環(huán)縣楊巷子村民小組侵害其集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益上訴案中，楊巷子村民小組經(jīng)全體村民討論，通過村集體經(jīng)濟(jì)組織財產(chǎn)環(huán)洲農(nóng)貿(mào)市場《2013年市場分紅決議》。決議約定：“夫妻雙方離婚后，前妻未再婚的、男方再娶的，從男方二次結(jié)婚之日起，前妻不再參加市場分配?！贝迕窳耗衬骋虼吮蝗∠旨t資格。本案上訴法院認(rèn)為，梁某某作為楊巷子村民小組的合法村民，依法享有與其他村民一起參與該集體組織收益分配的同等權(quán)利。楊巷子村民小組上述決議違反了國家政策及相關(guān)法律法規(guī)，并侵犯了村民梁某某的合法權(quán)益，不具有合法性。據(jù)此，當(dāng)前各地在積極推行村規(guī)民約制定修改的同時，審慎落實(shí)村規(guī)民約的合法性審查至關(guān)重要。根據(jù)我國現(xiàn)行《村民委員會組織法》第27條規(guī)定，各村集體制定修改村規(guī)民約后，應(yīng)報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案審查；對于存在違法內(nèi)容的村規(guī)民約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)責(zé)令改正。

作為我國鄉(xiāng)村法治體系的正式淵源，國家制定法無疑是當(dāng)前法官解決農(nóng)村各類糾紛的首要依據(jù)。然而，司法審判中法官面對的是源于農(nóng)村社會生活的各類鮮活案例，相關(guān)案例的解決可能存在國家制定法所未涉及的領(lǐng)域，也可能出現(xiàn)國家制定法雖有規(guī)定，卻無法給予村民合法權(quán)益以充分保障的特殊情形。于此情形下，基于理性設(shè)計的國家制定法亟需源自經(jīng)驗(yàn)制定的村規(guī)民約的必要補(bǔ)充，村規(guī)民約的價值衡量功能將于此體現(xiàn)。例如：在2005年山東青島市李滄區(qū)人民法院審理的“頂盆過繼案”中，在國家制定法未確認(rèn)石某某與其四叔繼父子關(guān)系的情況下，法官依據(jù)該村頂盆發(fā)喪的村規(guī)民約確認(rèn)了石某某對其四叔的房屋繼承權(quán)。法官認(rèn)為當(dāng)民間風(fēng)俗不違反法律強(qiáng)制性規(guī)定時法律不應(yīng)強(qiáng)制干預(yù)，以免對業(yè)已形成的社會穩(wěn)定造成破壞。本案案情也凸顯了村規(guī)民約與國家制定法在特殊法律事件上的認(rèn)知與評判錯位。本案法官則通過發(fā)揮村規(guī)民約的價值衡量功能，在司法裁判中對上述錯位給予適當(dāng)調(diào)適，有效推動了村規(guī)民約與國家制定在司法領(lǐng)域的融合與互動。

培育鄉(xiāng)民法治信仰，推動村規(guī)民約本質(zhì)特征回歸

長期以來，受我國農(nóng)村社會特殊治理結(jié)構(gòu)及歷史文化等條件的限制，鄉(xiāng)民對國家制定法的了解甚少，主動適用國家制定法維護(hù)自身合法權(quán)益更是不易。與此同時，隨著城市化浪潮的推進(jìn)及鄉(xiāng)村熟人社會的瓦解，廣大鄉(xiāng)民傳統(tǒng)上對村規(guī)民約的高度價值認(rèn)同已然下降。當(dāng)前，我國各地村委會制定推行的村規(guī)民約在為鄉(xiāng)民設(shè)定義務(wù)與責(zé)任的同時，亦給予鄉(xiāng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益。當(dāng)該權(quán)益受侵害時，鼓勵鄉(xiāng)民通過適當(dāng)途徑積極維護(hù)自身權(quán)益具有重要意義。一是鄉(xiāng)民的積極維權(quán)能使當(dāng)前各地制定的村規(guī)民約的合法性得到更清晰的闡釋。例如：在山東臨沂市蘭山區(qū)法院審理的張某某訴蘭山區(qū)化沂莊居委會（原村委會）案中，法院通過司法裁判確認(rèn)了化沂莊村規(guī)民約的合法性，使該村村委會及全體村民對該約的約束力有更清晰的認(rèn)識，并將有利于敦促該約在實(shí)踐中的遵守與執(zhí)行。二是積極的維權(quán)將有助于提升鄉(xiāng)民對其所在村村規(guī)民約的價值認(rèn)同，特別是當(dāng)法官通過司法裁判確認(rèn)案中所涉村規(guī)民約的約束力時。因?yàn)猷l(xiāng)民在維權(quán)過程中深切感受到其日常生活中所頻繁接觸或參與制定的村規(guī)民約是能得到國家制定法的肯定的，是能通過國家司法切實(shí)保障其合法權(quán)益的。

傳統(tǒng)村規(guī)民約區(qū)別于國家正式法律的本質(zhì)特征在于，其極具實(shí)用性與可操作性，并具有濃郁的地方多元化特色。這意味著村規(guī)民約的約文具體細(xì)致，極易為鄉(xiāng)民所理解并參照執(zhí)行，并成為其日常行為規(guī)范。這一特征是長期以來村規(guī)民約作為我國農(nóng)村社會特殊調(diào)節(jié)機(jī)制的重要內(nèi)核，也是其能成為農(nóng)村各類社會關(guān)系粘合劑與潤滑劑的重要因素。延續(xù)至今，在我們重塑村規(guī)民約對于現(xiàn)代鄉(xiāng)村法治建設(shè)的重要作用，挖掘村規(guī)民約在農(nóng)村社會治理的合理空間時，傳統(tǒng)村規(guī)民約的上述本質(zhì)特征亟需肯定與重視。當(dāng)前，在全國各地制定推行的各類村規(guī)民約中，不乏存在背離上述本質(zhì)特征者。例如：部分地區(qū)村規(guī)民約的制定呈現(xiàn)“官樣版本”，不接地氣，缺乏針對性，甚至流于口號，未能更多涉及與村民日常生活息息相關(guān)、迫切需要解決的問題，這直接導(dǎo)致鄉(xiāng)民參與制定村規(guī)民約熱情的降低。為此，前述7部門聯(lián)合出臺的《意見》特別指出，村規(guī)民約的制定或修訂程序應(yīng)包括征集民意、擬定草案等五個步驟，縣、鄉(xiāng)、村（社區(qū)）各級黨組織要強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)和把關(guān)作用，并提交村（居）民會議審議討論，提出修訂完善意見后表決通過才能生效。

（作者為閩南師范大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院講師）

【參考文獻(xiàn)】

①牛銘實(shí)：《中國歷代鄉(xiāng)規(guī)民約》，北京：中國社會出版社，2014年。

②王勤國、汪雪芬：《村規(guī)民約的權(quán)威塑造》，《江蘇大學(xué)學(xué)報》，2016年第2期。