政府基本社會服務供給現狀與影響因素研究

霍 萱，林閩鋼

（南京大學政府管理學院，江蘇 南京，210023）

一、研究緣起

公共服務概念最早源于19世紀后半葉的德國社會政治學派和20世紀初期的法國公法學派。19世紀中后期，瓦格納(Wagner)第一次提出了“公共服務”的概念，他認為，政府除了應該維護市場經濟正常運作外，還具有增強社會文化和福利的作用，而公共服務則是政府財政支出的重要部分。[1]20世紀初期，萊昂?狄驥(Leon Duguit)對公共服務做了較為系統的論述，他認為，作為公法基礎的公共權力觀念應該被公共服務觀念所替代,“現代公法制度背后所隱含的原則，可以用這樣一個命題來加以概括，即那些事實上掌握著權力的人并不享有行使公共權力的某種主觀權利；而恰恰相反，他們負有使用其手中的權力，來組織公共服務，并保障和支配公共服務提供的義務”。[2]基于這樣的認識，狄驥給出了公共服務明確的定義：“公共服務就是指那些政府有義務實施的行為。任何因其與社會團結的實現和促進不可分割，而必須由政府來加以規范和控制的活動就是一項公共服務，只要它具有除非通過政府干預，否則便不能得到保障的特征。”[2]20世紀50年代以后，關于公共服務的討論逐漸增多，其含義和運作方式處于不斷變化中，并日益成為政治學和公共管理學界研究的核心主題。后來，為了進一步明確公共服務提供的優先性和緊迫性，學者和政策制定者們在公共服務的基礎上，引申出基本公共服務的概念，并認為基本公共服務作為人類最基本的生存和發展權利，是由政府主導、保障全體公民生存和發展基本需要、與經濟社會發展水平相適應的公共服務，因而是公共服務中最核心、最基礎的部分。[3]

盡管關于公共服務與基本公共服務的概念與本質逐漸取得了共識，但由于其外延與范疇較廣，包含其中的不同服務體系和項目在服務供給責任、受益人群和水平等方面存在較大差異，而具體的項目構成又因不同的社會環境和經濟發展水平而定，因此，為了使基本公共服務能夠具有明確的實質性意義，并為學術和政策研究提供指導，國內外不同的機構和學者嘗試對基本公共服務進行分類。其中典型的，如聯合國按照“政府職能分類”體系，認為政府基本公共服務應包括四個方面：普通公共服務和公共安全、社會服務、經濟服務以及未按大類劃分的支出。[4]國內學者中，常修澤把基本公共服務分為基本民生性服務、公共事業性服務、公益基礎性服務、公共安全性服務四類；[5]陳昌盛等把基本公共服務分為社會性服務、經濟性服務和維持性服務；[6]國家發改委宏觀經濟研究院課題組把我國基本公共服務的范圍劃定為醫療衛生、基本教育、社會救濟、就業服務、養老保險和保障性住房等方面。[7]而《“十三五”基本公共服務均等化規劃》則正式將我國基本公共服務明確劃分為基本公共教育、基本勞動就業創業、基本社會保險、基本醫療衛生、基本社會服務、基本住房保障、基本公共文化體育、殘疾人基本公共服務等八大類。[8]

盡管表述略有差別，但不論從哪一種分類來看，基本社會服務都是基本公共服務的最重要組成部分之一。尤其是近年來，隨著我國“共享發展”理念的提出以及社會主要矛盾的轉換，新時代背景下已將基本公共服務作為保證和改善民生的總抓手被置于中心位置，其中基本社會服務作為基本公共服務的重要組成部分和與人民生活福利最密切相關的方面，被給予了重點關注。同時，其存在的問題，例如各級財政投入不足、服務供給不足、區域差距較大、均等化水平較低、統籌協調不夠等，與人民群眾日益增長的基本社會服務需求之間的矛盾也日益凸顯。

從我國基本公共服務政府職能劃分來看，經過新一輪國務院機構改革方案的出臺，目前基本社會服務成為民政部的主要職能。在2019年1月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《民政部職能配置、內設機構和人員編制規定》的通知提出了“基本社會服務”，民政部進一步表示要履行“最底線的民生保障、最基本的社會服務、最基礎的社會治理和專項行政管理職責”(“三最一專”)①。[9]這表明由民政部門負責“基本社會服務”范圍更加清晰，工作內容更加集中。從服務對象來看，當前民政部門負責的基本社會服務主要分為兩部分。第一，弱勢群體救助，這部分工作是民生保障中的兜底工作，包括解決困難群眾的基本生活，完善社會救助體系，完善兒童、婦女與老年人服務體系，完善各項殘疾人保障等。這類基本社會服務的對象是社會成員中的弱勢群體，對弱勢人群提供服務有利于充分發揮民政在保障和改善民生中的托底作用，為這類群體成員提供維系基本生活的安全網。第二，面向全體社會成員的相關基本社會服務，包括優化行政區劃設置，加強婚姻管理與服務，規范殯葬活動等。這類服務有利于滿足全體社會成員對美好生活的需要，提高了社會成員所接受的社會服務的質量，進而提高了社會成員的生活質量。

本研究以民政部門提供的基本社會服務為研究對象，從供給-需求匹配的視角分析基本社會服務的供給問題和供需匹配現狀，并進一步研究影響基本社會服務發展的因素。

二、供給-需求匹配視角下的基本社會服務分析框架

從目前對基本公共服務的研究來看，已有研究主要集中在服務供給主體、供給模式、供給效率、基本公共服務均等化、標準化與質量評估方面。總體來看，現有研究存在三點不足。第一，從研究視角來看，對服務的供給側關注較多，多從“自上而下”和“單向投入”的視角對基本公共服務的提供現狀進行分析；對需求側的研究較少，并未充分將民眾的需求考慮在內；從供需匹配的角度來分析則更少，而供需是否匹配直接影響了基本公共服務的質量。第二，從研究內容來看，缺少對基本社會服務的研究。當前學術界對基本公共服務的概念、內涵、特性、范圍、供給主體、實現機制等問題的研究成果較多，研究對象多為基本衛生公共服務、基本社會保障公共服務，缺少對基本社會服務，尤其是針對弱勢群體的基本社會服務的關注。第三，從研究方法來看，缺乏對基本社會服務的實證研究，尤其是對影響服務提供要素和服務滿意度的系統性研究，而滿意度逐漸成為衡量服務提供質量和供需匹配度的重要指標。

因此，本文試圖構建一個綜合的分析框架以彌補以上不足。從研究內容來看，本文既避開了對基本公共服務總體的籠統分析，也避免了對某一類具體服務項目的分析，而是選擇了目前最受關注的基本公共服務子體系基本社會服務進行分析。從研究視角來看，本文首先承接已有研究，借鑒國際上評價基本公共服務的標準[10-11]，從宏觀層面對基本社會服務供給現狀從投入、產出和受益三個維度進行全面分析，通過合成綜合指數來考察，基本社會服務隨著時間的發展趨勢及省際間發展差異和均等化水平；其次通過全國層面的微觀調查數據庫，考察目前居民對于主要基本社會服務的需求以及供需匹配情況，以彌補現有研究不足；最后在描述性分析的基礎上進一步運用計量分析技術，考察宏觀層面影響基本社會服務發展的因素以及微觀層面影響居民服務滿意度的因素。從研究方法來看，本文則在規范分析的基礎上增加了實證分析。

三、基本社會服務供需現狀

為了厘清基本社會服務體系所包含的具體內容，本文主要參考了2017年國務院印發的《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》[9]和《民政事業發展第十三個五年規劃》[12]；同時，根據新一輪國務院機構改革方案的政府職能劃分進行調整，最終，由民政部門承擔主要責任的基本社會服務可以分為以下七類：社會救助、兒童保護、老年保障、殯葬服務、殘疾人幫扶、婚姻服務和地名與行政區劃管理。每一類下面又包含若干子項目，例如，在社會救助中包括最低生活保障、特困人員救助供養、臨時救助、流浪乞討人員救助；兒童保護包括孤兒養育和收養、困境兒童保障、農村留守兒童關愛保護、未成年人保護；老年保障包括養老服務、經濟困難老年人養老服務補貼、高齡津貼和護理補貼制度；殯葬服務包括惠民殯葬政策；殘疾人幫扶包括困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度、精神障礙社區康復等。

(一) 基本社會服務供給分析

中華人民共和國成立以來，我國民政相關基本社會服務的發展主要經歷了三個階段：計劃經濟時期民政相關基本社會服務階段(1949—1977年)、轉型時期民政相關基本社會服務發展階段(1978—2002年)、民政基本社會服務體系和框架確立和調整階段(2003年至今)。

本文關注的時間段主要是民政基本社會服務發展的第三個階段期，同時基于最新數據的可得性，選取了2001年到2016年的數據。由于2018年3月國務院出臺了機構改革方案，將醫療救助、退役軍人優撫安置、救災三塊職能移交出民政部門，因而在考察歷年社會服務事業費支出情況時，這三項費用減去。根據2001—2016年民政部《社會服務發展統計公報》的數據，筆者繪制出社會服務事業費支出總額及增長率變化(見圖1)。從社會服務事業費支出總額來看，額度從2001年的143.1億元增加到了2016年的3 556.4億元，增長接近30倍。目前社會服務事業費支出年增長率穩定在10%左右。[13]

本文從供給項目和省際間供給差異兩個方面對基本社會服務的供給結構進行分析，選取指標兼顧基本社會服務的投入、產出和受益方面，作為衡量投入效率的結果，重點關注產出和受益，并對選取指標進行了無量綱化處理，為了簡明起見，通過計算算數平均數的方式，得到每個項目的指標得分；在此基礎上，對每個項目在類別內計算算數平均數，最后采取等權重的方式，對各個類別的得分進行加總求平均。有一些服務類別的數據難以獲得或無法找到適合的可以量化的指標，例如婚姻服務和地名與行政區規劃等社會事務方面的服務，因而不予考察。本文主要考察5大類服務項目，最終形成的指標體系，如表1所示。同時，根據民政基本社會服務的發展階段，并兼顧數據的可得性，本文考察的時期主要是十二五以來的狀況，即2011—2016年，數據來源主要有《中國民政統計年鑒》、各省的《民政統計年鑒》以及全國和各省的民政事業發展統計公報。

圖 1 社會服務事業費支出總額及增長率變化

表 1 基本社會服務供給測量指標

具體分析之前本文對每一個指標進行標準化處理，在標準化過程中，還需要關注的一個問題是要保證省際之間和年度之間的指標具有可比性。具體計算過程[14]如下。

如果該指標與基本社會服務發展水平呈正向關系，則按照第一個公式：

如果該指標數值與基本社會服務發展水平呈負向關系，則按照第二個公式：

上述標準化處理方式可以消除量綱的影響，使得不同省份的單項指標可以求平均和加總，同時各年度的得分也可以進行縱向比較。通過上述處理方式，各單項指標的得分、各類指標的得分以及各個省份的總得分，都與基本社會服務發展和保障程度正相關。經過上述方式處理后，各個省份基年，即2011年的得分處于0.1到0.41的區間內，以后各年份得分視具體情況來說進一步提高或降低；全國各年度平均得分由各個省份當年得分求平均獲得(見圖2)，而各年度的標準差與變異系數也根據當年各個省份得分求得(見表2)。

圖 2 全國基本社會服務總體平均得分變化情況

表 2 省際間基本社會服務發展均等化狀況及其動態變化

由圖2可知，從2011年到2016年，各省級行政區基本社會服務總體平均得分穩步增長，從2011年的0.2上升到2016年的0.29；但是可以看出，該得分上升速度非常慢。為了在總量分析的基礎上，進一步考察2011年至2016年省際間基本社會服務均等化狀況及其動態變化，本文計算了31個省級行政區(港澳臺地區除外)各年度基本社會服務發展得分的標準差和變異系數。由表2可知，2011年到2016年的前三年，基本社會服務發展差距變化不大；但從2014年起，不論從標準差還是從變異系數來看，各省級行政區之間社會服務發展差距變大；2016年，標準差和變異系數分別達到0.089和0.442。

為了進一步考察基本社會服務發展水平的變化和差距來源，我們將分別計算從2011—2016年間，東、中、西和東北地區基本社會服務得分的變化情況，具體用區域內部各省級行政區②得分加總求平均得到(見圖3)。

由圖3可知，2011年，東部地區基本社會服務水平明顯高于中部、西部和東北部地區；此后，東北部地區基本社會服務發展水平迅速上升；隨后，西部地區也呈現出較快的發展，中部地區則發展較慢，2016年已經基本與西部地區持平；可以預測，西部地區基本社會服務的發展水平很可能會超過中部地區。通過對表2和圖3進行綜合分析也可以得出，除了區域之間，區域內部各省級行政區的差距有擴大的趨勢，需要進一步關注。

圖 3 不同區域基本社會服務的發展及變化情況

(二) 基本社會服務需求分析

問卷中涉及的城鄉共同關注的基本社會服務項目為居家養老服務、機構養老服務、殘疾人服務、兒童保護服務，而在城市，還包括流動人口幫扶與救助服務。具體來說，根據是否有服務供給和是否有服務需求兩個維度分為四種情況：既有供給又有需求，有供給沒有需求，有需求沒有供給以及既沒有供給也沒有需求。以下主要通過描述分析和交叉分析的形式對問卷內容進行統計分析。詳見表3—6。

由表3可知，城鄉居民對基本社會服務的需求程度都較高，但項目之間和城鄉之間存在差異。在城市內部，對殘疾人服務和兒童保護服務的需求最高，其次是流動人口幫扶與救助和居家養老服務，而對機構養老服務的需求程度最低，大多數人還是愿意選擇居家養老的方式。在農村內部，需求程度最高的依然是殘疾人服務和兒童保護服務，而農村對于養老服務尤其是機構養老服務的需求較低。從城鄉對比來看，農村地區對基本社會服務的需求從每個項目來看都低于城市，這和農村地區傳統和質量較低的服務供給不無關系。

由表4可知，整體來看，東部和東北部基本社會服務的需求程度最低，尤其是在養老服務方面，中部地區最高，西部居中；中西部地區亟需提高基本社會服務供給的數量和質量，而東部發達地區則需要通過進一步提高服務質量，提供更優質的服務來拉動需求的提高。從全國來看，機構養老服務的需求度都是最低的，其次是居家養老服務，對殘疾人服務的需求最高。

表 3 城鄉基本社會服務需求現狀分析

表 4 不同區域基本社會服務需求現狀分析

表 5 城鄉基本社會服務供需匹配分析

表 6 不同區域基本社會服務供需匹配分析

由表5可知，從城鄉居民基本社會服務供需匹配分析來看，盡管對機構養老服務的需求相對較低，但是不論在城市還是農村，都有超過65%的調查對象表示服務需求沒有被滿足。除了機構養老服務以外，在城市地區基本社會服務需求匹配狀況由好到差依次是居家養老服務、兒童保護服務和殘疾人服務，在農村也依次是居家養老服務、兒童保護服務和殘疾人服務。然而，在農村，供需矛盾要嚴重得多，這三項服務有需求但未得到滿足的比例依次是64.37%、60.32%和55.22%，遠大于城市的44.86%、40.84%和31.93%。由此可見，農村基本社會服務發展依然遠遠落后于城市，相當大比例的服務需求沒有得到滿足。同時，不論在城市還是農村，表示基本服務供需恰好匹配的比重偏低；而總體來說，農村也遠滯后于城市。

由表6可知，通過對不同區域基本社會服務供需匹配狀況進行比較，東部和東北部地區供需匹配度都是最高的；中部與西部總體情況相似，但是在服務需求滿足和供需匹配方面，中部略差于西部。在殘疾人服務方面，從需求滿足和供需匹配來看，東北部地區最好，東部和西部地區類似。而在兒童保護和流動人口幫扶和救助方面，反而是西部地區情況最好；但總體來說，在這兩項服務的需求滿足和供需匹配方面四個區域差距不大。由此可以看出，在供需匹配方面，區域差距不像城鄉那么大，說明這幾年推動區域基本公共服務均等化，尤其是對西部地區的公共服務投入較有成效，但同時看到，出現了“中部塌陷”的問題。

四、影響基本社會服務發展的因素分析

(一) 基本社會服務發展影響因素分析

為從總體上來考察影響各地區基本社會服務發展的因素，本文構造了從2011年到2016年來自全國31個省(市、自治區，港澳臺地區除外)的面板數據，因變量為以上根據指標算得的各省份基本社會服務得分，自變量主要為政府供給能力和地區需求狀況兩個方面。其中，政府供給能力包括地區經濟發展水平和財政水平，具體來說，包括人均GDP、人均公共財政支出和財政自主性三個指標[16]。用財政收支指標作為標準，即財政支出自主性為一般公共預算收入與一般公共預算支出的比值，如果比值小于1，則意味著地方財政收入無法滿足支出需求，需要中央財政彌補。地區需求狀況主要包括城鎮化率、老年人口撫養比⑤和兒童撫養比⑥。模型主要選用靜態面板數據中的固定效應模型和隨機效應模型，并用Hausman檢驗以甄別出最佳模型。具體分析結果如表7所示。

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表 7 2011—2016年基本社會服務發展影響因素分析

通過Hausman檢驗證明固定效應模型更適合用于分析。從回歸分析結果來看，作為影響基本社會服務發展的政府供給能力因素，作為經濟發展主要衡量指標的人均GDP，雖然有正向影響但不顯著；真正影響基本社會服務的因素是地方政府的財政能力，表現在人均公共財政支出和財政自主性這兩個變量對因變量都有顯著影響。從地區需求狀況來看，城鎮化率越高的地方，基本社會服務發展越完善，表明我國各地區間城市化進程的不同是導致服務發展水平不同的原因之一，也印證了我國城鄉二元結構導致的服務差別的存在。而老齡化水平越嚴重的地方，發展水平也相對較好。由此可見，基本社會服務的發展受供需雙方的雙向影響。

(二) 以滿意度為導向的基本社會服務分析

通過將民政部政策研究中心2016年“社區治理動態監測平臺及深度觀察點網絡建設”調查項目[15]的城鄉居民數據庫和城鄉社區數據庫進行匹配，最終得到 3 915個居民樣本。

限于數據的可獲得性，主要考察養老服務、兒童保護服務和社會救助三項主要基本社會服務的滿意度。該滿意度主要是通過主觀評價的方式進行測量，從1到5依次是非常滿意、比較滿意、一般、不太滿意和很不滿意，數字越小表示滿意度越高。微觀個體層面的變量包括被調查對象的性別、年齡、教育程度、政治身份、婚姻狀況、收入情況、戶口所在地等；基于對已有相關研究的借鑒和比較分析后，宏觀層面指標包括人均GDP、人口密度、老齡化水平、城鎮化率、地方財政自主性和人均公共服務投入；同時，根據當前政策導向，還考察了社區或基層政府設施建設情況、政府購買服務情況、多元主體參與情況等。在模型設置方面，由于因變量滿意度是一個次序變量，所以本文選擇ologit模型進行分析。不同的服務類型所考察的影響因素變量略有不同，會在模型中做調整。例如，在宏觀層面的變量上，分析養老服務滿意度時，還增加了老年人口撫養比；在個體微觀變量上，在分析社會救助服務時，考察了該家庭是否接受過社會救助服務。具體分析結果如表8所示。

由表8可知，從養老服務滿意度來看，個體層面只有收入水平對養老服務滿意度有影響，表現為收入水平越高，滿意度越高，這可能是因為較高的收入水平可以獲得更高質量的服務。在宏觀地區層次變量上，調查對象所在省份人均GDP越高，人均可支配收入越高，則對養老服務的滿意度越高，說明經濟發展對于養老服務建設具有明顯的促進作用。而與預期相反，人均財政支出和地方財政自主性反而對養老服務滿意度有反向影響。這與國內一些研究結論一致[17-18]，認為財政自主性并不能增進地方政府對基本公共服務的投入，反而可能促進對基礎設施建設等的投資進而對基本公共服務的投入產生資源擠占；也反映出可能盡管近年不斷加大對基本公共服務的投入，但由于采取由上到下的供給主導模式，并沒有很好地考察居民真正的服務需求。人口密度越高的省份，人們對養老服務的滿意度越高，城鎮化水平越高，人們對養老服務的滿意度越低。前者可能由服務提供的規模效應引起，而后者與基本社會服務的不均等化有關，基本社會服務的均等化速度慢于城鎮化速度導致城市非戶籍人口無法享受服務，降低了滿意度。而在服務提供主體方面，與政府直接提供相比，專業社工機構提供服務滿意度較高，有社工參與服務提供的滿意度較高，表明社工介入有利于提高養老服務的專業化水平從而提高人們的滿意度。

表 8 主要基本社會服務滿意度影響因素分析

在兒童保護服務方面，從個體層次來看，年齡越大，教育程度較高，具有黨員身份的被調查對象對兒童保護服務的滿意度較高，而已婚群體滿意度較低。從宏觀地區層次來看，經濟發展水平越高，人們對兒童保護服務的滿意度越高，表現為人均GDP越高、人均可支配收入越高的省份，被調查對象對兒童保護服務的滿意度越高，表明經濟發展水平依然是影響服務供給數量和質量的最重要因素。而人均財政支出、財政自主性和城市化水平對滿意度依然有負面影響，人口密度越高，則滿意度越高。這與以上對養老服務的分析情況基本一致。農村地區對兒童保護服務的滿意度甚至高于城市，這一方面與預期較低有關，另一方面也與鄉村鄰里社會有關。此外，專業社工的介入和兒童保護中心的設立，提高了服務提供的專業化水平和可得性，因此，也對滿意度的提高有促進作用。

在社會救助服務方面，從個體層次來看，年齡越大、受教育程度越高、具有黨員身份的被調查對象對社會救助服務滿意度較高，收入水平越高滿意度也越高。從宏觀層次變量來看，經濟發展水平對于社會救助服務滿意度有促進作用，一般來說，經濟發展水平越高的地方，其社會救助的水平和投入也越高。而人均財政支出和財政自主性的影響變得很小甚至不顯著，城鎮化水平越高，對社會救助服務越不滿意，而城市地區的滿意度明顯高于農村。享受社會救助的對象由于對服務提供有親身體會而滿意度較高。

由上述分析可知，第一，影響不同基本社會服務項目滿意度的因素并不完全相同，但經濟發展對于提高服務滿意度的作用不論在哪一項服務中都表現明顯。第二，目前地方財政投入的不斷增大并沒有顯著促進滿意度的提高，其他項目對財政資源的擠占和供需不匹配是主要原因。第三，社會組織和專業化社工的介入，對于提高基本社會服務滿意度具有顯著促進作用，應在以后進一步加強。第四，基本社會服務的不均等供給影響了服務滿意度，導致滿意度較低。

五、促進基本社會服務發展的政策建議

(一) 提高基本社會服務供給總量和供需匹配度

第一，以影響基本社會服務供給因素的分析為基礎，從供給側結構改革出發，提高基本社會服務供給總量。在基本社會服務領域，一是繼續基本社會服務的財政投入總量。提高各級政府向社會服務事業的財政投入總額，加大各級政府向基本社會服務的轉移支付比例，促進人均社會服務公共財政支出增長，保證社會服務供給的增量發展需要。各級政府針對當地基本社會服務薄弱項目、急需項目建立專項財政資金，提高市縣政府的基本社會服務能力，優先保證對貧困地區的轉移支付力度，逐步縮小城鄉差異。二是進一步拓寬籌資渠道，積極采取稅費減免、以獎代補、貼息等方式，鼓勵和引導社會、企業和個人投入。加大政府向各類主體購買社會服務的力度。只要符合條件的企業、社會組織、事業單位等都可以公平參與基本社會服務購買競標。

第二，鑒于主要基本社會服務項目供需匹配度不高和滿意度亟待加強，應建立基本社會服務的需求發現機制和表達參與機制，提升服務的供需匹配度。改變慣有的“單向投入型”基本社會服務供給機制，構建以需求為導向的“雙向互動型”供給機制，全面提高基本社會服務供給與需求的匹配性。一是建立需求調查機制。通過大數據分析、信息挖掘、民意調查等實時收集社會公眾對基本社會服務供給的需求情況，并通過需求信息分析研判變遷規律與趨勢，為基本社會服務的政策議程與規劃制定等提供信息參考。二是建立需求回應機制。根據社會服務對象需求動態調整國家和地方基本社會服務供給的范圍、標準、方式等；拓展基本社會服務供給中公眾參與的路徑與渠道，推行政策聽證、民主懇談、公民議事會等方式，構建需求表達機制；通過滿意度調查等反饋公眾對政府社會服務供給結果的認同狀況，從而進行動態調整，確保基本社會服務供給有效。

(二) 促進基本社會服務均衡發展

第一，制定省級城鄉基本公共服務發展規劃，并將基本社會服務予以重點強調。對基本社會服務分階段、分步驟實現城鄉一體化，從政策制度、資源投入、項目設置、設施建設等方面進行統籌管理，加快縮小城鄉基本社會服務差距；對于城鄉相同的服務，統一城鄉服務標準，對于有差異的服務，推動城鄉服務內容相銜接；鼓勵和引導公共資源向農村基本社會服務延伸。

第二，推進區域間基本社會服務均衡發展。基于《“十三五”國家基本公共服務清單》，在省級層面建立各省基本公共服務區域發展戰略，重點推進基本社會服務均衡發展，加強省級跨區域統籌合作，在服務項目和服務標準方面進行銜接；對于中西部地區，在中央政府給予政策上和財政轉移支付上的扶持外，需要東部發達省份予以對口支援，在提高經濟發展水平的基礎上，加強中西部地區基本社會服務的供給能力，尤其要注意已出現的“中部塌陷”的問題。

(三) 建立省級基本公共服務清單制度

鑒于近幾年各省份基本社會服務發展差距擴大的趨勢，針對各地服務供給能力和社會成員需求以及基本社會服務執行中存在的問題，為健全基本社會服務項目，需建立省級層面的基本公共服務清單制度；特別是針對最低生活保障、特困人員救助供養、臨時救助、流浪乞討人員救助、孤兒養育、困境兒童保障、農村留守兒童關愛保護、老年人福利補貼、基本殯葬服務、殘疾人基本社會服務等主要基本社會服務方面，列出服務對象、服務內容和保障標準，向全社會公布，便于監督和落實。

注釋

①在《民政部職能配置、內設機構和人員編制規定》中提出民政部門職能轉變，應強化提供基本社會服務。在2019年全國民政工作視頻會議中明確提出，2019年應做到民政部門機構改革全部到位，新時代民政部門主責聚焦“三最一專”。

②東部地區包括北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南；中部地區包括山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南；西部地區包括內蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏；東北部地區包括遼寧、吉林和黑龍江。

③調查省份包括北京市、天津市、河北省、山西省、內蒙古自治區、遼寧省、吉林省、黑龍江省、上海市、江蘇省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、山東省、河南省、湖北省、湖南省、廣東省、廣西壯族自治區、海南省、重慶市、四川省、貴州省、云南省、陜西省、甘肅省、青海省、寧夏省。

④該行只包括城市樣本。

⑤統計年鑒中老年人口撫養比是指某一人口中老年人口數與勞動年齡人口數之比。其中，老年人口定義為65歲及以上人口，勞動年齡人口定義為15到64歲人口。

⑥統計年鑒中兒童撫養比是指某一人口中兒童人口數與勞動年齡人口數之比。其中，兒童定義為0到14歲人口，勞動年齡人口定義為15到64歲人口。