論新行政現實下的行政行為與法律關系

李國平

中國共產黨長春市委黨校法學教研部，吉林 長春 130000

一、引言

在行政法學體系中，行政行為處于樞紐性和基礎性的地位。①著名行政法學家奧托·邁耶被譽為“德國行政法之父”，其對行政行為這一產生于法國的概念進行了修正，德國行政法總論被以此為核心建構而來，經數代行政法學者的努力，一套周延的行政方式法教義學建立了起來。②行政行為在德國行政法中存續百年，借助德國行政法巨大的示范效應，在日本、我國臺灣地區和大陸等深受以德國為代表的大陸法系影響的國家或地區的行政法學中，同樣是傳統行政法學體系的核心概念，居于重要地位。有學者就評價道：“行政行為幾乎是行政法學理論中‘阿基米德支點’般的核心概念。”③

然而，隨著經濟社會的快速發展，在新的行政現實下，行政任務類型和體量得到了極大的擴展，行政領域也顯著擴張。面對行政現實的這些變遷，在理論和實務上，行政行為日漸顯露出諸多不足。行政法學研究體系中行政行為的核心地位正在動搖，行政法律關系學說正成為“呼之欲出的行政法學理新典范”。④

二、行政行為理論的困境

(一)行政行為理論困境的表現

傳統行政法學研究以行政行為為核心概念，注重法律的文義解釋，將目光聚焦在行政行為的結果，導致大量行政實踐和非行政行為被忽視。⑤行政行為理論在追求更為精密細致構造的過程中，不可避免地容易滑向對型式化、制度化的過分追求，從而走向抽象化和空洞化，這被持反對意見的學者抨擊為已日漸淪為“概念法學”或“形式法學”。⑥

這樣猛烈的批判正是基于當下傳統行政法學所呈現的傾向，有學者總結為以下兩點：一是深受形式法治主義的影響，貫穿著“無法律便無行政”的理念，注重對行政行為以型式化；二是關注行政行為符合法律規定性，但卻僅僅關注法律的形式性和司法審查，忽視了行政形成過程的各種相關元素，缺乏動態的視角。⑦

(二)行政行為理論困境的內在原因

行政行為理論作為現代行政法總論的核心概念面臨的困境，其內在原因源于其理論功能的局限性，被學者總結為“缺乏對時間維度的把握”“缺乏對相對人的關照”“缺乏對其他主體和多邊法律關系的覆蓋”“缺乏行為體系的整體均衡”等。⑧

總的來說，行政行為單一、機械的視角；靜態化的分析方法；注重行政決定的最終結果而對程序觀察不足；缺乏對行政相對人和利害關系人主體地位的關注，在權衡私人利益之間的沖突，應對復雜多樣的行政現實方面，對行政活動的合法性控制都顯露出相當的局限性。⑨

(三)行政行為理論困境的外在原因

行政行為理論如今面臨困境，一方面囿于其理論自始就存在著內在局限；另一方面，新的行政現實與理論初創時代的巨大變化，使得行政行為理論愈發無法完美回應新現實的需求。

新的行政現實的變化表現在兩個方面。一是行政任務的變遷和行政角色的轉變。⑩時過境遷，行政不再主要表現為行政行為理論初創時代的侵害樣態，現代行政法中侵害行政的比重已大幅下降，已不再主要只著眼于對行政侵害的防御。現代社會的行政任務在體量、復雜性和多樣性上有著不可同日而語的變化。面對新的行政現實，行政適度松綁已成必然，新興行政必然要求一定的自主性。合法行政已從“嚴苛的‘符合法律’逐漸轉變為‘合情勢地與法律相適應’”。?同時，行政機關角色也發生了轉變，行政機關不能再直接單方發布命令式地作出行政決定。在面對利益沖突和復雜的行政現實時，行政機關更多地選擇與行政相對人或利害關系人溝通協商再作出行政決定。二是行政正當性基礎的轉變。?行政機關改變以往的單方發布命令式地作出行政決定，選擇溝通和協商，也在于行政正當性基礎發生了轉變。行政機關如果堅守傳統的行政法學對于合法行政的要求，嚴格遵守法律，依照指引作出型式化行政行為，已不能必然為行政決定提供充分的正當性基礎，尤其是在復雜的個案之中。“唯一正確、合法的決定”已不再被要求，甚至被懷疑是否存在。經過利益相關各方的充分討論，得出最合宜、最契合客觀情況的決定，獲得各方的信賴與認可，成為行政正當性的基礎。?

行政行為理論面臨的困境昭示著傳統行政法學理與新的行政現實之間的緊張關系已經產生，新的行政現實難題也在亟待新的學術理論來完美回應。行政法學者們嘗試對傳統行政法體系進行創新和完善，有些學者試圖從行政行為之外找尋新的行政法學的研究切入點。

三、行政法律關系學說重煥生機

(一)行政法律關系學說概述

法律關系作為一種法律觀察方法、分析工具，并非行政法學者們為應對新興行政而新近創立，有著與行政行為歷史同樣久遠的歷史，在拉班德、耶林內克、邁耶等德國現代公法奠基者們的著作中均有被論及。?

行政法律關系論形成于二十世紀六七十年代，其倡導者們給予其高度肯定并寄予厚望，認為其具有統帥地位，視為是重構現代行政法學體系的新的“阿基米德支點”。?

(二)行政法律關系學說重煥生機的原因

行政現實的巨大變革暴露出行政行為的局限的同時，也反襯出法律關系學說的諸多優勢。

現代行政法律關系學說將行政法律關系定義為“私人主體和行政事務承擔者之間的關聯關系或是不同的行政事務承擔者之間的關系”。這樣的定義使得行政法律關系的產生不同于傳統，型式化的行政行為不再是行政法律關系產生的唯一路徑。行政法律關系產生基礎得以放大，行政法學的觀察視角也變得開闊起來。?

行政法律關系學說為行政法帶來的變化還有體系的更為整體、法律關系的妥善兼顧、觀察視角的動態化、理念的現代化，使其具備了較為完整的分析要素。在順應行政功能轉變，回應行政現實需要，對行政法學體系進行建構與革新的同時，也為法律實務工作者們提供了一套全新的思維方法和分析工具，有助于其在現代社會復雜的利益沖突和多元的法律關系中獲取正確的法律信息，作出正確的判斷與抉擇。

現代憲政理念的普及和國家與個人關系的重新塑造，國家與公民由權力關系變為法律關系都是重煥生機的基礎。?

四、法律關系學說成為新“阿基米德支點”的前景

行政法律關系想要取代行政行為，成為新“阿基米德支點”，即成為現代行政法總論的核心概念，同樣存在著困難。

法律關系學說一直以來在行政法學界都有批判和質疑的聲音。有學者直言：“在行政法所有的基礎概念當中，最不受重視且最被誤解的就是行政法律關系。”?可見，行政法律關系尚不成熟，制度化、體系化遠未成型，功能指向和目標追求遠不如行政行為理論那樣鮮明，目前仍處于凝聚共識，建構體系這一初級階段。以我國行政法律關系研究為例，行政法總論的教材中關于行政法律關系的講解一般僅涉及基本結構，未就理論的實質內容深入的討論。在“中國知網”以“行政法律關系”為關鍵詞檢索，僅有1609篇論文。其次，“平等秩序”構想受到傳統理論的束縛。?最后，行政法律關系學說的核心理論部分還面臨著難以突破的困境，行政法律關系的體系化、制度化道阻且艱。?

五、結語與展望

行政行為理論作為行政法學的“阿基米德支點”，雖然在新行政現實下面臨著困境，受到學界的一些質疑，核心概念的地位發生了動搖。但當下的行政實踐表明，源于其鮮明的功能價值和理論革新的能力，不是完全不能應對新興的行政現實問題，在新興領域，其重要性有時反而有所增加。行政法律關系學說雖顯露出諸多優勢，為行政法學帶來新的變化，但其自身理論建構不成熟，學界爭論一直沒有停息，難以撼動行政行為理論的地位。

事實上，學界在這么長時間的爭鳴之后，基本取得的共識就是行政行為理論和行政法律關系學說二者并非對立、競爭抑或替代關系。現代行政法學體系建構中，行政行為和法律關系是互為補充、相互支撐的兩個概念，二者缺一不可。只是為順應新的行政現實的變化，應適當提升法律關系在行政法學體系中的地位，為行政行為理論做有益的補充。實踐也表明，行政行為與法律關系二者相互配合、互相補充，才能有效回應行政現實新的變化和發展，才能更好的實現行政法的任務。

[ 注 釋 ]

①應松年，主編.《當代中國行政法》第三卷[M].人民出版社，2018：752.

②趙宏.法律關系取代行政行為的可能與困局[J].法學家，2015(3)：32.

③章志遠.當代中國行政行為法理論發展的新任務[J].學習與探索，2018(2)：85.

④同上.

⑤李福林，張肇廷.從“行為論”到“關系論”的中國行政法學[J].學術研究，2018(10)：71.

⑥前引②，趙宏文，第35頁.

⑦前引⑤，李福林，張肇廷文，第71頁.

⑧前引②，趙宏文，第34-35頁.

⑨同上，第37頁.

⑩同上，第35-36頁.

?前引②，趙宏文，第36頁.

?同上，第36-37頁.

?同上，第36頁.

?同上，第38頁.

?魯鵬宇.論行政法學的阿基米德支點——以德國行政法律關系論為核心的考察[J].當代法學，2009(5)：54.

?前引②，趙宏文，第38頁.

?同上，第39頁.

?畢洪海.行政法律關系性質的反思——基于公私法關系區分的考察[J].北京社會科學，2017(6)：118.

?前引②，趙宏文，第47 頁．

?同上．