城市社區居家養老模式分析

□范曉芬

一、引言

國家統計局最新數據顯示，截至2018年，60周歲及以上人口有24,949萬，占總人口的17.9%，其中65周歲及以上人口有16,658萬人，占總人口的11.9%。根據國際通常規定，當一個國家或地區60周歲以上人口占總人口的10%，或65周歲以上人口占總人口的7%，即表明這個國家或地區進入人口老齡化社會。如圖1所示，中國老年人口占比逐年攀升，老年撫養比居高不下，人口老齡化持續加劇。

圖1 2009～2018年中國65歲以上老年人口統計

2017年3月國務院出臺《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》(以下簡稱《規劃》)，是新時期提升老齡事業水平和完善養老體系頂層設計的重要部署。《規劃》重點提出要建設更符合需要的社會保障體系，發展以居家為基礎，社區、機構、醫養結合的養老服務體系，建立健全政府和市場雙方優勢相結合的服務體系以支持養老事業的發展，科學及時應對我國人口老齡化問題。探索建立和完善社區居家養老模式，既立足于彌補傳統家庭養老和機構養老的不足，又致力提高老年人口生活質量和精神關懷。

二、社區居家養老模式的內涵與現實依據

(一)社區居家養老的內涵。社區居家養老是社會化養老模式，即以家庭養老為基礎、以社區為支撐、以政府扶持和社會參與形式為家庭的老年人提供基本生活服務、醫護療養以及精神關愛等。服務主要有兩種形式：一是由接受過專門培訓的人員到老人家中提供生活服務；二是在社區創辦老年活動中心，提供“托老所”式日間服務。在這種養老模式中，老人仍舊住在自己或兒女的家中，家庭承擔一部分的養老責任；同時，社區為老年人提供多種多樣的支持，老年人既能得到專業的生活醫療服務，又享受家庭親人之間的溫馨。

20世紀80年代，一些經濟發達國家依據社會經濟發展水平和養老服務的現實需要，探索出了一系列的養老福利和養老服務模式[1]。以美國為例，在發展養老服務過程中重視政府的主導作用，以立法的形式為養老提供法律保障。堅持多支柱養老主體，促進多方社會群體加入社區養老服務。廣泛開拓養老資金籌集渠道，并不斷完善居家養老醫療、文化娛樂、健身等配套設施，提高養老服務人員專業化水平。自改革開放以來，我國借鑒汲取國外養老模式，并結合國情在國內試點推廣社區居家養老，其中上海的“政府購買居家養老服務”、大連的“家庭養老院”、寧波的“非營利組織參與居家養老”最為典型[2]。

(二)選擇社區居家養老的現實依據。

1.傳統家庭養老功能的弱化。費孝通[3]教授在社會學中談到家庭的組成與成員之間的關系時，提出我國養老呈現“反饋模式”的特征，即上代在撫養下代的同時還要負擔贍養上一代的義務，代際之間要求“互養”。傳統的家庭養老是建立在自然經濟之上的，現代社會經濟基礎發生變革，養老方式必然要隨之改變。進入新時期，傳統養老面臨多重難題。第一，家庭規模結構的變化使空巢獨居老人家庭日益增長[4]。根據國家衛計委發布的《中國家庭發展報告(2015年)》顯示，中國目前家庭結構以2～3人為主[5]，小規模家庭越來越普遍。家庭平均規模為3.10人，比2000年減少0.34人。同時，家庭類型呈現多樣化，核心家庭達到60%以上，單身家庭和空巢家庭占比也不斷增加。第二，隨著社會就業競爭增大，子女們把更多的心力放在工作崗位上，不可避免地會減少對老年父母的照顧；家庭更加注重子女未來的成長教育問題，不可避免出現重幼輕老現象。

2.老年人平均預期壽命延長，人口高齡化。中國人口增長模式已進入現代型，人口死亡率較之于傳統社會大幅下降，老年人口的撫養比不斷上升。隨著生活環境的改善和醫療治理水平的提高，老年人“高齡化”越來越普遍，同時“失能”、“失智”的風險也會隨之增加。養老服務要承擔的不僅是物質方面的給養，更多的是醫療護理和精神關懷。高齡和失能老年群體更需要良好的社會資源進行照料。

3.機構養老資源不足，服務水平低。機構養老即為社會養老，指為老人提供綜合性服務的機構。由于我國機構養老模式運作發展時間不長，仍有許多問題值得反思。養老機構大多不具備社會化養老性質，實行市場化運作模式，入住價格偏高，很多老年人負擔不起；機構管理效率、人員素質和服務水平良莠不齊，一時難以滿足入住需要。更重要的是，我國根深蒂固的“家本位”倫理道德[6]，如“養兒防老”、“百行孝為先”等觀念是機構養老發展的一大阻礙。

三、社區居家養老存在的問題及對策

(一)城市社區居家養老存在的問題。

1.政策法規不完善，養老保險制度改革面臨困難。我國居家養老的法律依據不足，沒有法律強制力的執行，養老服務效果難以保障。法律和政策的一致性是建立居家養老服務的基礎，現有法規沒有從根本上脫離傳統家庭養老思想，而社區居家養老是以社會化為指導思想，二者難以適應[7]。相對來說，一些發達國家在養老立法方面做得比較完善，他們將居家養老納入社會福利政策，在法律和財政上予以保障。例如，美國頒布了《老年法》《老年人志愿工作方案》和《老年人社區服務就業法》等；日本政府頒布《國金法》《老年人福利法》等。此外，我國養老保險制度改革還有一些矛盾。參加社會保險的各單位對養老保險的理解不一致，交納養老金的意愿程度不同，很難真正做到統籌。養老資金的管理比較混亂，很可能出現資金貶值和融資主體操縱養老金的不法行為。

2.社會養老資金缺乏，供給主體單一。養老資金是社會養老服務發展的經濟基礎，是養老服務發展的保證。我國養老資金一般由政府出資，籌措渠道單一、不穩定，導致養老資金入不敷出。金融信貸不到位，養老基金投資結構失衡，政府購買養老服務補貼的標準較低，很難滿足老年人的基本生活需要，難以調動社會力量的積極性。居家養老模式發展逐漸深入，服務范圍擴大，聘用護理服務人員的薪資水平以及培訓經費的增多，使養老資金缺口大、“空賬”運轉問題顯現，成為居家養老發展的主要難題[8]。

3.社區居家養老設施不齊全，服務不到位。養老服務設施沒有全面考慮老人的生理特點和需求，操作設置不合理，實用性較低[9]。居家養老服務人員缺乏，素質參差不齊。一是養老服務人員結構不合理。養老護理人員整體年齡結構偏大，大多為社區下崗退休職工，沒有經過專門的護理和醫療培訓。二是護理隊伍不穩定。護理人員平均薪酬低，工作要求嚴格，社會認同度不高，導致護理人員離職率高。三是專業護理人員缺乏。社區居家養老所需專業人員因職稱等級評定有限，醫護人才難招不易留；專業培訓制度和培訓機構不完善，社區居家養老為老年人提供醫療護理、康復保健、精神關懷等能力尚且不能與現實需求相適應。

(二)完善居家養老服務體系建設。

1.政府制定相關法律政策，推進養老保障制度改革；建立評估機制，提高管理服務效率。政府應準確預測養老問題的嚴峻局勢，高度重視養老服務的發展，制定出適宜各地區發展的養老法律，以法律的強制力手段保證養老制度的實施。政府制定社會養老的相關優惠政策，激勵社會多方投入老齡產業。目前中國政府對城市社區生活貧困的老人已實施購買養老補貼，但標準化的評估監督機制尚不健全。建立健全公平高效的評估機制，通過對居家養老服務對象階段性和真實性的訪問調查，了解居家養老的服務水平、改進建議，動態監測評估實施效果，不斷提高養老服務標準。

2.國家財政支持，廣泛開拓養老資金。居家養老資金來源不能僅僅依靠政府的財政兜底[10]，這不僅會給財政帶來巨大的負擔，還會使政府的其他民生保障項目缺少資金。因此，應當一方面降低政府公共養老金給付水平，另一方面形成多支柱的養老金體系，充分發揮市場配置養老資源的決定性作用，激勵社會力量進駐老齡事業，拓展養老服務與產品市場。

3.加強養老服務設施建設，服務人員專業化。居家養老服務內容多樣化，構建多層次、全覆蓋的養老服務體系[11]。社區居家養老服務內容包括：生活照料、精神慰藉、醫療護理等。社區招募專業化護理人員為老年人提供醫養相結合醫療康復服務，讓老人不用離開熟悉的家庭社區和親人朋友，就能得到標準化的醫療護理。

四、結語

社區居家養老模式是在經濟進一步發展和人口老齡化問題愈加顯著的情況下提出的，在實際運行過程中不斷調整加以推進。以居家養老為基礎，發揮家庭贍養老人精神生活的優勢；以社區為依托，充分結合家庭和社區二者的互補作用；以機構養老為補充，充分發揮市場化機構作用；鼓勵社會各方面的力量加入居家養老隊伍，促進民間互助組織的發展，構建多支柱的社區居家養老模式[12]。