從政策杠桿到關系嵌入：對高職擴招的初步分析

臧志軍

摘 要 在高職擴招的政策宣示中，擴招只是實現促進就業和促進職業教育改革發展的政策工具。但在政策落地的過程中，擴招的工具性作用未得到充分發揮。在高職教育的生源結構改變后，應充分發揮高職擴招的杠桿作用，高職教育應該從結構嵌入轉型為關系嵌入，全面融入經濟社會發展。

關鍵詞 高職擴招;政策杠桿;結構嵌入;關系嵌入

中圖分類號 G473.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2019）15-0007-04

2019年3月5日，李克強總理在政府工作報告中提出，改革完善高職院校考試招生辦法，鼓勵更多應屆高中畢業生和退役軍人、下崗職工、農民工等報考，今年大規模擴招100萬人。4月30日，國務院常務會議討論通過《高職擴招專項工作實施方案》，全面啟動高職擴招工作。5月7日，教育部辦公廳發布《關于做好2019年高職擴招專項考試招生工作的通知》，對高職擴招做出具體部署。

學術界針對高職擴招進行了廣泛的政策解讀，主要觀點包括高職擴招是教育界對產業升級的回應[1]，擴招豐富了高職院校的生源結構、突出了職業教育的類型教育特征[2][3]，高職院校需要針對新的生源開展精準培養、改善資源配置、改革學校管理體制機制等[4]。這些討論有兩個共同點，一是把擴招作為給定條件，然后向上延伸討論其背景，向下延伸討論其引發的改革;二是把擴招當作一項宏觀政策。前者導致所有的討論只能被限制在擴招的框架內，難以把擴招放在更宏大的背景下，后者沒有注意到實際操作擴招的是各個省，從已披露的情況看，有的省擴招規模達到20多萬人，有的省只有幾千人，說明各個省對國家的戰略部署存在理解上的差異。

公共政策分析的方法論認為政策分析的第一步是問題構建，即重新定義問題[5]。對于高職擴招，我們需要構建的問題是：高職擴招是否就是政策目標，除擴招外，是否存在更宏大的政策目標？如果存在，應該如何給高職擴招定性？目前的政策設計是否支持高職擴招的顯性目標和隱性目標實現？要想充分實現政策目標，高職教育需要進行哪些方面的改革？

在分析上述問題時，我們將綜合采用國家級文件與地方性文件作為研究對象，前者用來分析擴招的政策目標，后者用來分析各省的具體擴招行為和改革設想。這些文件包括李克強總理的政府工作報告、六部委發布的《高職擴招專項工作實施方案》和各省發布的工作方案等。由于高職擴招尚在進行中，擴招的規模、生源的結構、專業的結構等數據尚不可得，分析的重點將放在各省方案中擴招后高職教育改革發展舉措的合目的性上。

一、工具還是目標：對高職擴招的定性

在實際執行高職擴招政策的時候，許多人都被一個問題所困擾：高職擴招是權宜之計，還是代表了高職發展的方向？這決定了人們愿意在多大程度、多大深度上參與到相關政策執行與改革發展的任務中來。政策學中有一組概念也許會有益于我們對這個問題的理解：政策與政策工具。霍格威爾夫認為“工具是行動者采用或者在潛在意義上可能采用來實現一個或者更多目標的任何東西”[6]。這個定義采用了“目標-活動”二分法，把政策工具看作是實現政策目標的政策活動。那么，高職擴招是一個新的教育政策還是一項政策工具？

李克強總理在《政府工作報告》中的語篇表達方式或許可以告訴我們答案。宣布高職擴招的這段文字以“多管齊下穩定和擴大就業”為首句，接著用大量篇幅規定了高校畢業生、退役軍人、農民工等重點群體的就業工作要求，在此基礎上提出的高職擴招政策自然是面向退役軍人等重點群體的。從這樣的行文結構可以看出，高職擴招是“穩定和擴大就業”的手段之一，在這個意義上，高職擴招是用以增進就業的政策工具。《政府工作報告》用“我們要以現代職業教育的大改革大發展，加快培養國家發展急需的各類技術技能人才，讓更多青年憑借一技之長實現人生價值，讓三百六十行人才薈萃、繁星璀璨”這樣一個長句結束這一段，顯然是想告訴人們：作為政策工具的高職擴招的直接服務對象是就業政策，但更長遠的服務對象是“職業教育的大改革大發展”。

由此可知，無論是對現實目標——促進就業，還是對長期目標——職業教育改革發展，高職擴招都只是一種政策工具。但在實踐中，部分省份和部分高校沒有能夠認識到這一點。某省的擴招工作方案明確要求“高職擴招專項考試招生錄取的考生在招生性質、培養模式、畢業證書發放等方面與普通高考錄取的新生相同”，其實質就是把擴招當作了政策的終點，而非改革的起點。某高職院校在申報擴招試點項目時，曾試圖把擴招與已有的“面向艱苦行業的成人高校招生”項目合并，這種“合二為一”想法的根源也在于認為擴招就是目標，只要完成擴招的目標任務就行，哪怕只是在紙面上完成。職業教育工作者應該認識到，在國家的政策體系中，高職擴招只是一個杠桿，一邊要促進就業，一邊更要以此為切入點撬動更復雜、難度更大的職業教育改革。

二、點的改變還是面的改革：高職擴招的政策杠桿作用

既然高職擴招是一個由政策工具、現實目標和長期目標組成的立體結構，如圖1，目前的改革舉措是否滿足了這樣的結構？擴招是否充分發揮了杠桿作用？

圖1 高職擴招的政策目標

在教育部等六部委發布《高職擴招專項工作實施方案》后，各省都發布了自己的工作方案。如浙江省教育廳發布了《關于做好2019年高職院校擴招報名工作的通知》，安徽省教育廳發布了《關于做好高等職業院校面向社會人員擴招工作的通知》。總體而言，這些工作方案都對擴招的政策目標進行了一定程度的回應。

在促進就業的現實目標方面，按照六部委的《高職擴招專項工作實施方案》總體要求，江蘇省提出“招生院校按照‘社會急需、適合成人、易于就業的原則，依托本校骨干優勢專業相關資源，遴選設置有良好就業前景的招生專業”;山東省提出“招生專業為區域經濟建設急需、社會民生領域緊缺和就業率高、前景好的專業”。《高職擴招專項工作實施方案》也對擴招生源的未來就業創業問題進行了原則性規定。

在促進職業教育改革發展方面，多個省份按照《高職擴招專項工作實施方案》的要求提出了單列計劃、個性化考試、分類管理、彈性學制等舉措，江蘇省重點強調了面向擴招生源的學分制改革，江西省特別部署了職業院校聯合培養專科層次試點。

但必須承認，國家設想的擴招的杠桿作用顯然沒有得到充分發揮。首先，高職擴招尚未引發高職教育對技術變革的足夠關照。在目前能夠看到的各省工作方案中，只有陜西省強調“設置服務國家發展戰略和行業產業急需、社會需求量大的新興專業”，其他省份只是表示擴招生源要進入既有專業教育的軌道。但傳統的專業教育由于專業劃分不合理或落后于技術進步的步伐，已不適應產業需求，特別不適應這些年齡偏大、不愿意進入傳統產業與更為年輕的勞動者同臺競爭的“非典型”學生。這種把新型學生納入既有教育軌道而不試圖根據產業進步情況和學生特點進行更大程度專業融合的做法不利于發揮高職擴招對產業轉型升級的支撐作用。

其次，高職擴招存在降低教育標準而非提升教育質量的風險。由于退役軍人等目標人群的年齡偏大，學習能力相對較低，各省均降低了入學門檻，培養過程中的學時要求、學業要求也被大幅降低，許多人開始擔心經過2～3年的學習，他們能否達到專科畢業的教育標準。如果達不到相關標準，將與擴招的培養高素質技術技能型勞動者的“初心”產生巨大落差。

再次，產教融合沒有被放在本次高職擴招的應有位置。根據職業錨定的理論，一個人一生中也許會轉換許多職業，但這些職業都會被錨定在1或2個職業點上。許多退役軍人在服役期間就掌握了一些軍民兩用的實用技術，下崗職工往往是熟練的勞動力，新生代的農民工也經常是初中級技術技能勞動者。所以本次擴招的目標人群都不是技術技能的“白板”，他們將帶著或濃或淡的產業背景進入高職學習，但從各省的工作方案看，這一產教融合的優勢沒有被廣泛彰顯，更談不上以此為契機開展更深入的產教融合改革了。

最后，李克強總理把高職擴招的長期目標定位于“職業教育的大改革大發展”，而目前各省的工作方案中所提出的單列計劃、個性化考試等改革舉措似乎只是針對這些特殊學生群體的權宜之計，還沒有看到把這些改革廣泛推廣到其他生源的設想，似乎離“大改革大發展”的要求存在不小的距離。

為什么擴招只引起點上的改變而不是面上的改革？這可能與第一次面向存量勞動力擴招有關，許多省份仍在研究政策，甚至仍在觀望。更有可能與高職教育長期以來僵化的運行機制有關。高職教育的運行機制，如專業設置、課程設置、校企合作、學生管理等，都是針對傳統生源優化的，不愿意或無法在短期內針對非典型的存量勞動力生源做出適應性調整，從而把不得不做出的改變控制在最小范圍內。在此，建議高職教育根據成年學生年齡較大、學習能力相對較低同時有一定產業背景與職業經驗的特點，對現有的培養模式與過程中的某些部分、某些模塊進行權變、取舍，形成培養環節簡略、培養時長縮短、培養標準不變的“輕職教”;而不是放棄培養底線、降低培養標準，形成“差職教”。這就要求開展敏捷化的院校管理架構與機制改革，高職院校應該努力在現有的科層制之外建立扁平化的項目管理架構與機制，形成重職教傳統架構+“輕職教”的扁平化架構的管理特色，使高職院校具有融入經濟社會發展的內生動力。

三、結構嵌入還是關系嵌入：高職擴招后的改革方向

采用經濟社會學的基本立場與方法對這一問題進行分析。從高職擴招中“政策手段-現實目標-長期目標”的結構看，高職擴招并非獨立的政策，而是就業政策和職業教育改革發展政策的一個嵌入體。其實，不僅高職擴招是嵌入的，職業教育也是嵌入的。

“嵌入”（Embeddedness）是經濟社會學一個重要的分析工具。早在20世紀40年代波蘭尼（Polanyi）就開始用嵌入這個工具分析經濟與社會的關系。他認為工業革命之前經濟是“嵌入在社會和文化結構中的”，而在工業革命之后，經濟活動開始“脫嵌”（Disembed），即不再受社會和文化的影響[7]。后世的經濟社會學家在波蘭尼的基礎上發展出了強嵌入、弱嵌入等新概念，用來說明經濟對社會的嵌入性的大小。

嵌入也是一個適用于職業教育改革發展的概念。首先，受到馬克思主義政治經濟學基本的影響，職業教育界普遍接受了經濟社會發展需求決定職業教育發展的觀點，都認同職業教育根植于更大的經濟社會系統，不斷與經濟社會發展進行互動，這恰是“嵌入”這個概念的本義。其次，高職教育仍存在一些現象，如高職院校熱衷于升格成學術型的本科院校、教師滿足于躲進象牙塔而不愿意投入企業與社會服務、人才培養過程在相當大的程度上仍然是一個封閉的教育行為系統等，都說明職業教育中也存在嵌入強度大小的問題。

格蘭諾維特（Granovetter）提出了結構嵌入與關系嵌入的分析框架[8]。結構嵌入一方面強調社會網絡的整體功能和結構，另一方面關注經濟單元在社會網絡中的結構位置。關系嵌入主要指雙方基于互惠關系而形成的互動關系。用更通俗的語言表達，結構嵌入是指一個實體以整體的形式嵌入在一個更大實體中，在維持內部秩序與加強外部互動之間偏向于前者;關系嵌入則強調嵌體與被嵌體的更頻繁互動，雙方的親密程度、互動的持續時間等遠高于結構嵌入。在從理想的結構嵌入到關系嵌入的嵌入性系譜中，今天的高職教育處于什么位置？

2017年發布的《國務院辦公廳關于深化產教融合的若干意見》指出：“人才培養供給側和產業需求側在結構、質量、水平上還不能完全適應，‘兩張皮問題仍然存在”。2019年發布的《國家職業教育改革實施方案》指出：“我國職業教育還存在著體系建設不夠完善、職業技能實訓基地建設有待加強、制度標準不夠健全、企業參與辦學的動力不足、有利于技術技能人才成長的配套政策尚待完善、辦學和人才培養質量水平參差不齊等問題”。這些文件表明對高職教育嵌入性的“國家判斷”是其仍處于結構嵌入的一端，與經濟社會發展的互動性不足。

為了將結構嵌入引導向關系嵌入，需要一個聯結了教育與產業的切入口。目前看來，改變高職生源結構就是這樣的切入口。由于退役軍人等人群具有一定的產業背景，將倒逼高職教育進一步親近產業，進而實現更高水平的產教融合。這種做法符合我國公共管理體制中“小切入口-大政策目標”的一貫做法。

當明確了擴招是推動高職教育關系性嵌入經濟社會系統的工具后，建議高職教育改革發展政策的制訂者與實踐者在以下一些方面做出努力：

一是重新評估高職教育在經濟社會發展價值鏈中的地位與作用。職業教育從來都是服務于經濟社會發展的，但以往的服務基于結構嵌入的范式，是通過培養出的技術技能人才開展的服務。而在高職擴招的撬動作用下，應該轉型為關系嵌入，直接與經濟社會發展需求面對面，全方位開展直接服務。這正是產教融合政策要求我們去做的。

二是創造更多高職教育服務經濟社會發展的“界面”。產教融合創造了產與教的界面，高職擴招提供了人力資源的界面。在未來，高職教育還需要形成職業院校與社區的界面、職業教育與其他類型教育的界面等。高職教育通過不同的界面與經濟社會發展發生聯系，發現需求、輸入需求、輸出服務。

三是把“輕職教”作為撬動更深層次職教改革的著力點。輕職教的本質在于建立起面向社會和產業需求的迅速反應機制，各地教育行政部門和各地高職院校可以在打造輕職教的過程中不斷積累迅速應對社會和產業需求的管理與運作體系，逐步徹底改造高職教育。

參 考 文 獻

[1]孫慶玲，總理報告：高職今年擴招100萬，為什么擴？怎么擴？[EB/OL].（2019-03-05）[2019-05-08].http：//news.cyol.com/content/2019-03/05/content_17938605.htm.

[2]董剛.擴招背景下高職院校的發展戰略、機遇與挑戰[J].中國高教研究，2019（4）：1-5.

[3]周建松.高職院校擴招100萬：認識新視角和應對新方案[J].中國高教研究，2019（4）：1-5.

[4]任君慶.高職院校百萬擴招的戰略意義與實現路徑[J].中國高教研究，2019（4）：1-5.

[5]鄧恩.公共政策分析導論[M].謝明，等，譯.北京：中國人民大學出版社，2002：155-159.

[6]彼得斯，馮尼斯潘.公共政策工具：對公共管理工具的評價[M].顧見光，譯.北京：中國人民大學出版社，2007：13.

[7]波蘭尼.大轉型：我們時代的政治與經濟起源[M].馮剛，劉陽，譯.杭州：浙江人民出版社，2007：15-18.

[8]Granovetter， M.Economic Action and Social Structure： The Problem of Embeddedness[J].American Journal of Sociology， 1985（3）：481-510.