改革開放以來農(nóng)村基層民主建設(shè)在浙江的實踐困境與對策建議

摘 要 改革開放以來，浙江省農(nóng)村基層民主建設(shè)經(jīng)過多年艱辛探索取得了很大成就。然而，隨著改革深入推進，實踐困境也日益顯現(xiàn)。要進一步加強浙江農(nóng)村基層民主建設(shè)，本文認為須從經(jīng)濟建設(shè)、制度建設(shè)、組織建設(shè)、民主意識培養(yǎng)和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)入手，其中加強黨的領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞 改革開放 農(nóng)村 基層民主建設(shè) 歷史進程

基金項目：2019年度浙江省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題“改革開放以來基層協(xié)商民主在浙江的創(chuàng)新發(fā)展與對策研究”（19NDJC 408YBM）。

作者簡介：葉春霞，中共麗水市蓮都區(qū)委黨校，助理講師，研究方向：黨史黨建與民主政治。

中圖分類號：D638 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.206

一、改革開放以來農(nóng)村基層民主建設(shè)在浙江的實踐困境

（一）農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展相對滯后

經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑。基層民主發(fā)展水平雖然不與經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)必然的正相關(guān)關(guān)系，但是總體而言，一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平越高，基層民主的推進和發(fā)展便更為順暢。正如亨廷頓所言：“高水平的政治參與總是與更高水平的發(fā)展相伴隨而且社會和經(jīng)濟更發(fā)達的社會，也趨向于賦予政治參與更高的價值。” 改革開放以來，作為改革先行地區(qū)的浙江，城鄉(xiāng)二元格局日益固化且分化，農(nóng)村發(fā)展不平衡不充分問題日益凸顯。在推進城市現(xiàn)代化中，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展相對滯后、體系不夠完善、秩序缺失規(guī)范。與此同時，農(nóng)村大批青壯年外出打工，貼補家計，致使大量農(nóng)田無人耕種;長時間居住農(nóng)村的大多是老幼婦孺，知識水平較低。在此情況下，高水平的政治參與在農(nóng)村難以實現(xiàn)。

（二）村民民主認同的缺失

村民民主認同的缺失一方面根植于傳統(tǒng)政治文化，另一方面源于民主觀念缺乏。戴維·赫爾德在《民主的模式》中指出：“當公民享有一系列允許他們要求民主參與并把民主參與視為一種權(quán)利的時候，民主才是名副其實的民主。”改革開放以來，浙江省村民文化素養(yǎng)有所提升，但傳統(tǒng)政治文化熏陶下的小農(nóng)心理內(nèi)植于心，“權(quán)威崇拜”等附庸意識導(dǎo)致政治冷漠、民主認同表面化。村民一般認為政治參與是村里有威望的鄉(xiāng)賢的事，參與自覺性缺失。與此同時，村民大多文化水平低，流動性強，他們對自己手中握著的那“神圣的一票”不甚看重，對選舉違規(guī)行為和結(jié)果也不在意。在此狀況下，民主自治實效性有待商榷。

（三）村干部文化素質(zhì)偏低

就現(xiàn)實狀況而言，村干部大多數(shù)是初中或者高中以下文化，有些甚至沒有上過初中。由于文化水平偏低，村干部對于黨的方針政策不能學(xué)深悟透，加上平素工作的積極主動性不足，致使一些惠民政策也不能及時推進和有效落實，執(zhí)行過程中難免偏差走樣。村干部雖有部分工資，但收入偏低，工作考核更無相應(yīng)績效獎勵或懲戒措施。兼之村干部認為村民綜合素質(zhì)低下，對自己不存有挑戰(zhàn)。在此心理作用下，大多數(shù)村干部民主意識薄弱，工作作風霸道，欠缺民主意識和服務(wù)意識。總而言之，村干部思想境界不高，工作水平低下，不利于農(nóng)村基層民主的長期健康發(fā)展。

（四）法律法規(guī)制度不完善

雖然浙江省大多數(shù)村已建立了民主選舉、協(xié)商、決策、管理、監(jiān)督的相關(guān)法律法規(guī)制度，但是在具體執(zhí)行中，發(fā)現(xiàn)相應(yīng)制度并不健全，具有很大局限性。一是民主選舉方面，如何界定選民的資格是一大爭議點，目前還不夠細致具體，可操作性有待商榷。二是民主決策方面，決策程序尚未明確規(guī)定，很多地方事前也沒有征求村民意見，“暗箱操作”時有發(fā)生。三是民主管理方面，村務(wù)公開不夠全面、客觀和及時，管理渠道不暢通，對一些不負責任的村干部也缺乏相應(yīng)的責任究查制度。四是民主監(jiān)督方面，激勵、審計及懲戒機制普遍缺乏， “政治上沒有奔頭、經(jīng)濟上沒有搞頭” 是很多村干部的內(nèi)心寫照，致使他們“工作上沒有干頭”。此外，民主協(xié)商這一層面因為是新生事物，只在少部分區(qū)域建立了相關(guān)法規(guī)程序，在省內(nèi)廣大農(nóng)村并不普及。

（五）村級領(lǐng)導(dǎo)組織機制有待理順

村級領(lǐng)導(dǎo)組織機制是否完備可行，直接關(guān)乎民主建設(shè)成效。在調(diào)研中，課題組明晰組織機制存有較大梳理空間。浙江省有些地方的村黨委或者村支書擁有較大權(quán)威，往往黨政工作一把抓，村委會便形同虛設(shè)。而村委會有時班子成員商議一下村務(wù)，就把事情定了，甚少召集村民大會一起商討，民主價值無法體現(xiàn)。針對村務(wù)，村兩委之間也不能進行充分的民主協(xié)商，分歧之爭在所難免。自2015年以來，省內(nèi)大部分地區(qū)都創(chuàng)建了村監(jiān)會，基層農(nóng)村三委并立，即村黨委、村委會和村監(jiān)會，三者之間扯皮推諉時有發(fā)生。除此之外，村干部任期制尚未明確規(guī)定，致使在任的村干部總是想法設(shè)法長期任職。村干部的長期任職，致使村級領(lǐng)導(dǎo)班子日益喪失活力、權(quán)威過重、民主缺失。

（六）農(nóng)村內(nèi)生型組織不足

社會轉(zhuǎn)型期，出于經(jīng)濟社會發(fā)展需要，省內(nèi)一些地方自發(fā)孕育了農(nóng)村內(nèi)生型組織，如溫州農(nóng)村資金互助會、嵊州市“村嫂”志愿服務(wù)隊、麗水蓮都雅溪鎮(zhèn)自聯(lián)會等。它能夠在村民和鎮(zhèn)政府之間搭建起一個緩沖的平臺，有利于民意整合和利益溝通，避免了兩者之間的直接沖突，這對于農(nóng)村社會的穩(wěn)定健康發(fā)展至關(guān)重要。當然，這是基于基層政府對于這些民間自治組織的合法性認同和積極引導(dǎo)之上。目前，浙江大多數(shù)農(nóng)村內(nèi)生型組織孕育不足，在一定程度上制約了現(xiàn)代化農(nóng)村民主治理之路。

二、新時代加強浙江農(nóng)村基層民主建設(shè)的對策建議

新時代，要多措并舉形成村民自治的強大合力，進一步推動浙江省農(nóng)村基層民主建設(shè)的長足發(fā)展。

（一）大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，提供堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)

經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑。亨廷頓曾言;“如果你想造成民主，就請促進經(jīng)濟增長。”大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，要結(jié)合我省農(nóng)村實際，因地制宜，多措并舉。首先要貫徹落實好支農(nóng)惠農(nóng)政策，增加對農(nóng)民的種糧補貼，維護和保障好農(nóng)產(chǎn)品在市場上的合理收益率。其次要大力推進和扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的長足發(fā)展，大力支持富有農(nóng)村特色的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、深加工產(chǎn)業(yè)與“互聯(lián)網(wǎng)+”的電子商務(wù)融合，增強企業(yè)創(chuàng)新活力。最為重要的是實施科技興農(nóng)，增強廣大農(nóng)民運用農(nóng)業(yè)科技提高綜合效益的能力，打造好優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、高效的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

（二）提升村民民主意識，培育高素質(zhì)的自治主體

農(nóng)民是村民自治主體，提高其民主意識，有助于克服政治冷漠、民主認同的表面化傾向，有利于進一步規(guī)范和引導(dǎo)他們有序參與政治生活。提升民主意識，要齊抓共管。一是大力發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)。通過城鄉(xiāng)教師輪崗制、全面普及九年義務(wù)教育、大力加強職業(yè)培訓(xùn)等措施推進城鄉(xiāng)教育均衡化發(fā)展，通過抓教育來夯實民主根基。二是引導(dǎo)廣大村民學(xué)法懂法用法，通過宣傳民主法制思想，教育村民正確認識自身的主人翁地位，糾正村民只講民主權(quán)利不盡民主義務(wù)的錯誤觀念。三是積極鼓勵村民參與民主實踐，讓村民在村務(wù)監(jiān)督管理中，了解民主程序、發(fā)揮主體作用、提高參政能力。

（三）加強村干部隊伍建設(shè)，打造優(yōu)秀的領(lǐng)頭雁隊伍

村干部是推動農(nóng)村善治的中堅力量，其重要性不容忽視。加強村干部隊伍建設(shè)，要打好“選、用、管、育”組合拳。村干部隊伍要多途徑綜合選拔，除了要堅持招聘大學(xué)生村官外，還可以引進一些高素質(zhì)、富有威信或愿意服務(wù)村集體的當?shù)亍班l(xiāng)賢”，既可讓他們發(fā)揮余熱，又有利于發(fā)展基層民主。用好村干部，關(guān)鍵要調(diào)動工作積極性，如可通過適當提高村干部的工資收入、開展“新時代好村官”等措施，營造好外部環(huán)境，讓他們踴躍工作、投身鄉(xiāng)里、為民服務(wù)。管好村干部，要做好激勵機制和責任追究制度構(gòu)建，讓他們心里有一桿“做好做壞不一樣”的秤，使村干部逐漸做到嚴于律己。培育村干部，重在加強培訓(xùn)，使他們具備適應(yīng)新時代中國特色社會主義新農(nóng)村發(fā)展的基本能力和水平，并倡導(dǎo)構(gòu)建正確的人生價值觀、權(quán)力觀。

（四）完善法律法規(guī)制度，強化堅實的制度支撐

一個村有一個村的情況，一個地方有一個地方的實際，各級政府要結(jié)合本地農(nóng)村實際健全相應(yīng)的法律法規(guī)制度，將其納入法制軌道，使其具備切實的可操作性。民主選舉制度要科學(xué)界定選民與村委會候選人的資格，并有序規(guī)范村委會的產(chǎn)生方式，合理合法歸置流動人口的選舉權(quán)。民主決策制度要不斷完善相關(guān)程序法規(guī)，決策失誤要嚴格追究，做到權(quán)利與責任并重。民主管理制度要健全村務(wù)公開相關(guān)法規(guī)，如規(guī)定時間、與時俱進更新內(nèi)容和形式等。民主監(jiān)督制度要大力推廣村務(wù)監(jiān)督委員會，并對村監(jiān)會的選舉制度、工作制度、權(quán)利義務(wù)制度、工作責任追究制度進行針對性的完善和細化。民主協(xié)商制度要汲取先進地區(qū)的工作經(jīng)驗，培育民間性的自治協(xié)商組織，暢通民意渠道，集聚民智。

（五）理順村級領(lǐng)導(dǎo)組織機制，構(gòu)建良好的機制載體

浙江省大多數(shù)農(nóng)村，三委并立。在農(nóng)村基層，更要嚴格實行黨政分開，村黨委主管方針政策是否執(zhí)行到位的原則性問題，村委會主抓村中日常工作和經(jīng)濟發(fā)展問題，兩委既要合作又要適度分開。與此同時，要嚴格規(guī)范村務(wù)大事表決程序，積極引導(dǎo)村委會干部還權(quán)于民。村監(jiān)會作為監(jiān)督者，與其他兩委是相互促進、共同發(fā)展的辯證關(guān)系，共同的目標都是促進新時代社會主義新農(nóng)村的建設(shè)。三者之間要民主協(xié)商，和諧共生，共謀鄉(xiāng)村振興。

（六）培育村民多樣化組織，形成多元的共治合力

黨的十九大報告強調(diào)“擴大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，這是首次在黨史上將“民主協(xié)商”與其他四大民主并列，豐富了民主內(nèi)容。不同于村黨委、村委會等農(nóng)村傳統(tǒng)的官方自治組織，理事會、聯(lián)合會等新型民間組織作為一種農(nóng)民參與組織，是協(xié)商民主的具體體現(xiàn)，對推進鄉(xiāng)村有效治理意義非凡。從發(fā)展現(xiàn)狀來看，浙江省農(nóng)村民間組織普遍水平低、種類少、分布不均衡。在培育農(nóng)村“非官方”社會自治組織的過程中，雖然重在擴大數(shù)量和規(guī)模，但更要加強成員們政治參與的積極主動性，同時避免“小圈子”團團伙伙的出現(xiàn)，促進農(nóng)村社會和諧，推動農(nóng)村善治。

（七）堅持黨的核心領(lǐng)導(dǎo)，奠定發(fā)展的政治基石

正如十九大所言：“東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。”在農(nóng)村，也要牢牢夯實黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位。堅持黨的核心統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，要多措并舉。首先，著力培養(yǎng)一支農(nóng)村基層黨組織“三農(nóng)”帶頭人工作隊伍，做廣大群眾的知心人、貼心人、心上人。其次，提高基層黨委的民主意識，摒棄大包大欖的做法，正確處理好與其他兩委和村民自發(fā)型組織的關(guān)系，注重發(fā)揮好村黨委的思想引領(lǐng)作用。最后，堅持和發(fā)展好黨內(nèi)民主，不在農(nóng)村基層搞權(quán)利集中和權(quán)威崇拜，及時發(fā)現(xiàn)和糾正不良之風，加強民主評議機制的構(gòu)建，打造良好政治生態(tài)。

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