淺談《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》在運(yùn)營(yíng)管理中存在的主要問(wèn)題及政策建議

馬玲

一、《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》對(duì)規(guī)范和促進(jìn)收費(fèi)公路發(fā)展起了重要作用

1984年國(guó)務(wù)院確定了“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策后， 1990年，云南省第一條利用世界銀行貸款修建的楊武至紅龍廠公路建成開(kāi)始收取車(chē)輛通行費(fèi)，1996年，隨著云南省第一條高速公路昆明至嵩明高速公路建成開(kāi)始收取車(chē)輛通行費(fèi)，云南收費(fèi)公路建設(shè)走入了快車(chē)道。2004年頒布的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），對(duì)規(guī)范和促進(jìn)收費(fèi)公路發(fā)展起到了重要作用。以收費(fèi)公路占云南省73%的云南省交通投資建設(shè)集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱云南交投）為例，截止2019年6月底，收費(fèi)公路里程達(dá)到3829公里，其中高速公路突破3716公里。

但是，由于制定《條例》全國(guó)收費(fèi)公路主體是二級(jí)公路，政策設(shè)計(jì)時(shí)主要考慮二級(jí)公路的基本情況，近年來(lái)收費(fèi)公路結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，高速公路占比越來(lái)越高，二級(jí)收費(fèi)公路趨向消亡，公路造價(jià)和養(yǎng)護(hù)運(yùn)營(yíng)等成本費(fèi)用也不斷提高，收費(fèi)公路籌融資能力明顯減弱，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷累積，路網(wǎng)管理效能不高等問(wèn)題日前凸顯，《條例》已不適應(yīng)全面深化改革、保障公路可持續(xù)發(fā)展的需要。交通運(yùn)輸部自2015年起啟動(dòng)了《條例》的修訂工作，修訂過(guò)程中，伴隨著國(guó)家財(cái)稅體制、投融資體制改革，收費(fèi)公路發(fā)展的環(huán)境又發(fā)生了深刻變化，隨著深化收費(fèi)公路制度改革取消省界收費(fèi)站工作的推進(jìn)，盡快修訂并出臺(tái)《條例》迫在眉睫。

二、運(yùn)營(yíng)管理中存在的主要問(wèn)題

（一）收費(fèi)期限

1.相關(guān)規(guī)定：第十四條規(guī)定政府還貸公路的收費(fèi)期限最長(zhǎng)不得超過(guò)15年，中西部最長(zhǎng)不得超過(guò)20年;經(jīng)營(yíng)性公路最長(zhǎng)不得超過(guò)25年，中西部最長(zhǎng)不得超過(guò)30年。

2.存在問(wèn)題：一是限定收費(fèi)年限后，只有提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)才能保證到期還清貸款，收回投資。但為服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，滿足民眾出行需要，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)客觀上不能設(shè)置過(guò)高，必須控制在一定范圍內(nèi)才能被接受，導(dǎo)致部分收費(fèi)公路到期無(wú)法還清貸款，有可能引發(fā)區(qū)域性系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。二是云南省地質(zhì)地貌復(fù)雜，收費(fèi)公路普遍存在橋隧比高、建設(shè)成本高、貸款比例高、養(yǎng)護(hù)運(yùn)營(yíng)成本高、車(chē)流量小、投資回報(bào)周期長(zhǎng)、盈利能力不強(qiáng)等實(shí)際情況，收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)困難，舉步維艱。2018年，云南交投通行費(fèi)收入120億元，還本付息支出271億元，通行費(fèi)收入無(wú)法覆蓋還本付息支出。三是隨著新建公路向山嶺重丘區(qū)和經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)延伸，建設(shè)成本提高，按現(xiàn)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)年限難以獲得投資回報(bào)，導(dǎo)致社會(huì)資本投資意愿不強(qiáng)，建設(shè)項(xiàng)目難以落地。

（二）收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

1.相關(guān)規(guī)定：第十五條規(guī)定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)依照價(jià)格法律、行政法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行聽(tīng)證;第十六條規(guī)定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)公路的技術(shù)等級(jí)、投資總額、當(dāng)?shù)匚飪r(jià)指數(shù)、償還貸款或者有償集資款的期限和收回投資的期限以及交通量等因素計(jì)算確定。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)需要調(diào)整的，依照第十五條規(guī)定的程序辦理。

2.存在問(wèn)題：一是新建公路測(cè)算收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，除投資總額確定外，合理回報(bào)沒(méi)有原則性規(guī)定，對(duì)未來(lái)二三十年的車(chē)流量、養(yǎng)護(hù)運(yùn)營(yíng)成本、償債等通常是在歷史資料基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)的判斷，運(yùn)用數(shù)學(xué)模型計(jì)算的，預(yù)測(cè)結(jié)果具有不確定性。并且考慮到物價(jià)水平，客觀上不能設(shè)置過(guò)高，這也是為什么全國(guó)的收費(fèi)公路建設(shè)時(shí)間、投資、車(chē)流量不同，但是收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)總體相差不大的主要原因。二是從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、路網(wǎng)結(jié)構(gòu)變化、平衡路網(wǎng)車(chē)流量、發(fā)揮路網(wǎng)整體效率等角度出發(fā)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在某個(gè)時(shí)期內(nèi)需要一定幅度的調(diào)整，且調(diào)整后還需根據(jù)車(chē)流量變化適時(shí)微調(diào)，若每次調(diào)整均按《條例》規(guī)定辦理，容易錯(cuò)失最佳時(shí)機(jī)且浪費(fèi)政府資源。

（三）減免政策

1.相關(guān)規(guī)定：第七條規(guī)定軍警車(chē)、搶險(xiǎn)救災(zāi)車(chē)、跨區(qū)作業(yè)的聯(lián)合收割機(jī)、運(yùn)輸聯(lián)合收割機(jī)（包括插秧機(jī)）的車(chē)輛免交通行費(fèi)。第十六條規(guī)定在國(guó)家規(guī)定的綠色通道上運(yùn)輸鮮活農(nóng)產(chǎn)品的車(chē)輛，可以適當(dāng)降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或者免交車(chē)輛通行費(fèi)。

2.存在問(wèn)題：一是減免范圍廣、項(xiàng)目多，減免額高。在國(guó)家規(guī)定的免費(fèi)車(chē)、綠色通道運(yùn)輸鮮活農(nóng)產(chǎn)品車(chē)輛和重大節(jié)假日小客車(chē)免收以外，云南省內(nèi)出臺(tái)了跨境運(yùn)輸優(yōu)惠、貨車(chē)云通卡20%優(yōu)惠、郵政車(chē)20%-25%優(yōu)惠、冷鏈運(yùn)輸30%優(yōu)惠、甩掛運(yùn)輸30%優(yōu)惠、蒙新新河高速客車(chē)10%優(yōu)惠等減免政策。2019年上半年，云南交投累計(jì)減免通行費(fèi)23.06億元，占通行費(fèi)收入的37.63%。二是查驗(yàn)困難。運(yùn)輸鮮活農(nóng)產(chǎn)品車(chē)輛難以依靠科技手段進(jìn)行查驗(yàn)，實(shí)際操作難度很大，需要投入大量的人力物力用于安全防護(hù)設(shè)施和查驗(yàn)點(diǎn)的建設(shè)，以確保車(chē)輛能夠快速通過(guò)收費(fèi)站，時(shí)常出現(xiàn)假冒運(yùn)輸鮮活農(nóng)產(chǎn)品車(chē)輛惡意圍堵收費(fèi)站點(diǎn)，增加了大量的收交矛盾，影響收費(fèi)公路正常運(yùn)營(yíng)。三是政策性減免給收費(fèi)公路帶來(lái)收益損失的補(bǔ)償政策一直未能明確，收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)越發(fā)困難，只能通過(guò)舉借新債暫時(shí)維持。

（四）偷逃費(fèi)處理方面

1.相關(guān)規(guī)定：第三十三條規(guī)定對(duì)依法應(yīng)當(dāng)交納而拒交、逃交、少交通行費(fèi)的車(chē)輛，有權(quán)拒絕其通行，并要求其補(bǔ)交應(yīng)交納的通行費(fèi)。任何人不得為拒交、逃交、少交通行費(fèi)而故意堵塞收費(fèi)道口、強(qiáng)行沖卡、毆打收費(fèi)公路管理人員、破壞收費(fèi)設(shè)施或者從事其他擾亂收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)管理秩序的活動(dòng)。發(fā)生以上行為時(shí)，收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)管理者應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告公安機(jī)關(guān)，由公安機(jī)關(guān)依法予以處理。

2.存在問(wèn)題：一是由于對(duì)偷逃通行費(fèi)行為沒(méi)有明確的懲治手段和措施，無(wú)法有效遏制偷逃費(fèi)行為，部分路段甚至出現(xiàn)黑、惡勢(shì)力參與，攜帶自制武器形成團(tuán)伙采用沖卡、倒卡、非法破壞道路護(hù)欄等手段偷逃通行費(fèi)，嚴(yán)重?cái)_亂了貨運(yùn)市場(chǎng)及通行環(huán)境，收費(fèi)人員的人身安全受到嚴(yán)重威脅。二是取消高速公路省界收費(fèi)站后，聯(lián)網(wǎng)里程大幅增加，跨省通行車(chē)輛在出口收費(fèi)站交費(fèi)金額隨之大幅增加，云南省又處于全國(guó)公路網(wǎng)的末梢，運(yùn)輸誠(chéng)信體系尚未建立健全，防范和打擊偷逃通行費(fèi)形勢(shì)嚴(yán)竣。

三、修訂《條例》的相關(guān)政策建議

（一）建議不設(shè)立最大收費(fèi)期限。政府還貸公路按照償還貸款本息需求的原則，經(jīng)營(yíng)性公路以償還貸款本息并取得合理回報(bào)的原則，由各省按公路投資、車(chē)流量、運(yùn)營(yíng)養(yǎng)護(hù)成本、貸款、財(cái)務(wù)費(fèi)用、企業(yè)稅負(fù)、投資回報(bào)等因素，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況合理確定。

（二）建議明確經(jīng)營(yíng)性公路合理回報(bào)的原則，建立靈活的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)定價(jià)機(jī)制。在車(chē)流量較大或高鐵平行路段，試行政府指導(dǎo)價(jià)政策，在指定路段或時(shí)期，允許收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)管理單位在一定范圍內(nèi)對(duì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行靈活調(diào)整，實(shí)現(xiàn)利用價(jià)格調(diào)節(jié)車(chē)流量、緩解擁堵等功能。

（三）建議明確對(duì)執(zhí)行通行費(fèi)減免政策給收費(fèi)公路合法收益造成的損失給予專項(xiàng)補(bǔ)助，出臺(tái)減免政策的同時(shí)明確補(bǔ)償措施。明確建立收費(fèi)政策定期評(píng)估制度，適時(shí)調(diào)整、解決存在的突出問(wèn)題，提高階段性政策的適用性。

（四）建議明確各種偷逃通行費(fèi)行為的法律責(zé)任，建立健全運(yùn)輸誠(chéng)信體系，與社會(huì)信用管理機(jī)構(gòu)和其它行業(yè)聯(lián)動(dòng)懲戒偷逃通行費(fèi)失信人員;在一定范圍內(nèi)合法賦予收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)管理者一定的權(quán)利，處理少交、逃交車(chē)輛通行費(fèi)行為。（作者單位：云南省交通投資建設(shè)集團(tuán)有限公司）